高培勇：新一轮财税改革的基本方向（2）

顺便说一句，税收制度并不解决宏观税负水平有多高的问题，因为宏观的税负水平是由政府的支出决定的。不管你实行怎样的税收制度，政府支出的规模决定了政府活动成本。既定规模的政府活动成本当然要由它的社会成员来分摊，这是通过税收制度来完成的。所以税收制度解决的实际上是把既定的税收负担如何在成员之间进行分配的问题。

那么，改如何把这13万亿分配给13亿人口？从税制结构发展的历史进程来看，我们大致有三种选择，第一种选择是人头税，不管大人、小孩一个人头一万块钱，每年照此收就是了。这种办法简单明了，也不易偷漏。但是大家肯定感觉它不够文明，起码它没有考虑到每个人的经济实力、收益程度和财产状况是怎样的，这显然是不合适的。但是在历史上确实曾经有过这样的制度。第二种选择，是把13万亿的税收直接摊给各个企业，只向企业收。它缴完税之后需要转嫁，或者说向前转嫁给消费者，或者向后转嫁给它的股东，因为它不是一个真正意义的实体，它只不过是一个过渡阶段，这就叫间接税阶段。这种办法肯定比人头税好，因为它毕竟在征纳关系的处理上相对隐讳一点，不易激起征纳矛盾，而且征收起来也比较便利，但是它也绝对不够公平。因为在间接税的背景条件下，实际税收负担的分配依据的标准就是消费，你消费的多，消费的档次高，你负担的税收就多，相反你消费的少，负担的税收就少，如果你不消费你的税收就是零。当在富人和穷人消费、纳税之间做对比，特别是它缴纳税收和其收入做对比的时候就会发现，越富的人缴纳税收实际上是越少的，这叫累退税。第三个选择就是按所得或财产进行分配。把13亿人口的收入额加总求和，然后和13万亿做一个加权平均分配，或者是把全体中国人的财产加总求和，再和13万亿做一个加权直接分配，这叫发达的直接税时代。

从历史发展上我们大致可以分成三个阶段：第一种叫简单原始的直接税，以人头税做代表。第二种是间接税。第三是发达的直接税。今天的世界上没有任何一个国家单独实行某一方面的税制结构，而是兼容各种结构。只不过有的国家发达直接税的占比高一点，有的国家间接税的占比高一点。对中国而言，我们基本处在间接税的时代。因为当我们说流转税占到70%以上，企业来源税占到90%的时候，意味着我们的税收整体上都是附着于价格，通过在经济交易活动当中的转嫁来实现的。因此我们很难把握税收的归宿究竟在什么地方，甚至很难说政府有通过税收去调节经济、调节收入分配的这样一个渠道和把握。在这种条件下，我们必须要改变调整税收结构，虽然它是一个漫长的事情，但是这件事现在就必须着手来做。

减少间接税的同时增加直接税

我们到底要做什么，从两张图当中归结出两条，一条要增加直接税，一条要减少间接税，这是大家能够看到的。要增加个人税，减少企业税，这两方面的方向综合在一起说的是一回事。我们今天谈的直接税主要是讲对个人征收直接税，而不是对企业公司征收的直接税。只要通过增加对个人直接征收的直接税，就可以达到税制结构优化的问题，所以就是要增加直接税，或者叫增加直接税的比重，同时实现减少间接税或减少企业缴纳税收的目的。

十八届三中全会《决定》和财税体制改革相关的大概分两个层面，一个是原则的界定，再一个是具体内容。《决定》涉及财税改革讲了24个字的基本原则，包括完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。这24个字当中，归结为财政收入体系的改革，或者说是税制的改革有12个字。完善立法，就是要用法律而不是一般意义的政府法规形式，把税收征纳关系界定清楚。改革税制讲的是改革税收制度的结构。最后是稳定税负，在稳定税负的前提下来改革税收制度。我们说整个税收制度的改革和规划有了一个很清晰的描述，包括完善地方税体系，逐步提高直接税的比重，也包括推进增值税改革，调整消费税，建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法等等方面。我们把这些内容串接在一起，拼凑成一个税收制度改革的整体路线图的时候，可以做这样的归结，把这些内容区分为几个线索。第一个线索是稳定税负。稳定税负给大家传递的信息有两个，一是这一次税收制度的改革不以提高税收负担为目标。二是这次财税改革基本不涉及到降低税收负担这样一个目标。税收负担或者总体的宏观税负水平是不增不减大致稳定的。紧跟着提的是逐步提高直接税比重，在稳定税负的天花板下面，实施逐步提高直接税比重调整，必须同时降低间接税的比重，或者说是间接税和直接税的比重同步增减、互相呼应的改革，而不是单纯某一方面的。

接下来的问题说到第三层面，要减间接税怎么减，减什么？要增直接税，怎么增？增什么？目前来说降低间接税也好，减少间接税也罢，其基本途径是目前正在全国推进的营业税改征增值税的改革。营改增从税收增减效应来讲，属于一种减税的改革。营改增的减税效应大致分三步曲，从上海去年1月1日实现营改增，到去年9月份逐步拓展到9省3市，再到今年8月份扩展到全国范围的营改增这是第一步曲，这第一步曲大致减税的额度是2000-3000亿元。大家可以做初步的测算，去年全国一年营改增减税额是480个亿，今年8月1日当上海的1加6方案推广到全国的时候，对外公布的数字是1200亿元，如果由此推广到全年，明年增长到2000到3000亿元是完全有可能的。第二步曲是目前正在全国推广的1加6，加上我们影视是1加7，在此基础上明年加上铁路运输和邮政服务。如果推广到全国所有行业全面实行营改增，减税的额度会跃升到5000亿元上下。第三步曲是《决定》当中还提出，在营改增全面实现之后，还要围绕着增值税的改革适当简化税率。目前增值税的税率已经复杂到有四档税率了，这是当今世界上颇为复杂的增值税税率，这样的增殖税税率不是我们改革的初衷。1994年改产品税为增值税的时候，实际上是要实现增值税制自身的中性化，所谓中性化就是它不应当影响企业投资的方向，不应当成为影响或者左右企业投资方向的一个要素。在产品税年代基本上是一中产品或者一个行业一种税率，所以在选择投资方向的时候很显然要考虑到税制的要素。

该如何去简化，常识告诉我们，面对四档税率，它的基本操作方向不会把低税率往高税率去提升，而是倒过来，从高税率开始逐步减少往下压。所以我们也做过测算，以目前增值税率标准税率17%作为基准，按照2012年的数字为基础，每下调一个百分点将可能减税2000亿元人民币，下降2个点就是4000亿元。如果再加上寄生于增值税基础上的其它税，比如说城建税、教育附加税和地方教育附加税，减税额度还能再加上几百亿元，这时候就将进入到第三步曲。大家不妨统算一下，从第一步到第三步，围绕着营改增可能实现的减税规模，将可能达到9000到10000亿元人民币，这是相当大的减税空间。一方面有税制结构自身调整的目的，与此同时我们要强调的是，这些围绕着营改增而实现的减税规模，事实上是在为直接税的增加腾出更多的空间。

沿着这样的思路继续前行，就该讨论直接税该怎么增加了。这次三中全会文件涉及到直接税的增加基本上只写了两个东西，第一个是开征房地产税。虽然谈到的是加快房地产税立法并适时推进改革，实际上这里指的是对个人房地产征收的税种，而不是对企业。企业的房地产税是有的。对个人是属于开征，所以是从无到有，很自然它是属于一种增税的改革。第二个涉及到的就是个人所得税。文件写的是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。我们目前的个人所得税制实际上是分类的所得税制，今后要由分类逐步走向综合。关于分类综合我只想说一件事，由分类走向综合基本的税收效，应是增税而不是减税。比如讲在现行的工薪所得税基础上，把其它类所得统一计算。即便税率不做调整，随着税基的扩大，超额累计所得税的基本特征会造成适用税率级次的爬升。所以不用做太多的论证，它绝对是属于增税而不属于减税。如果这两项操作能够和营改增的推进过程同时考虑，而且两者彼此对接，那么我们实现优化税制结构，并且使这个税制结构能够具有促进社会公平的政策目标也是有可能实现的。

特别请大家关注的是收入再分配问题，文件写到收入再分配的时候提到“三个要素”，税收、社会保障和转移支付，这是十八大报告当中提出收入再分配的三个手段。这次文件写的和十八大报告的写法有一点不同，十八大报告当中提到了完善以税收和社会保障转移支付为主要手段的再分配调节机制，但是后面这句话是三中全会《决定》的一个添加，叫做加大税收的调节力度。为什么没有说加大社会保障制度，没有说加大社会转移支付的力度，而单指加大税收调解的力度？因为在这三大基本手段当中，目前税收的调节是最弱的，这种最弱的调节只能通过增加直接税比重的办法加以解决。这是我想跟大家交代的第一个线索。

第二是财政支出。财政支出该改什么，怎么改，我也请大家浏览三张图。第一张图(PPT)讲的是财政收入占GDP的比重。这张图告诉大家，从2004年到2012年，财政收入占GDP的比重是逐步上升的。为什么选取这个期间？因为这是政府开始重视居民收入占GDP比重的一个区间，以至于到2007年党的“十七大”报告中写的一个重要目标，就是要逐步提高居民收入占GDP的比重。但是结果这个比重并没有像期望的那样得以提升，政府收入占GDP的比重还是在逐年上升。

(PPT)第二张图告诉我们，当我们考虑宏观税负的时候，不能仅仅着眼于财政收入和财政支出占GDP的比重，还要同时考虑其它方面的政府支出和其它方面的政府收入。因为在当今的中国即便做最粗的分类，即便仅仅与各级政府上报给各级人民代表大会的政府收支作为统计口径，除了我们所说的财政收支这个规模之外，至少还得加上三个方面的政府收支。比如基金性的政府收支，社会保障性的政府收支，还有国有企业预算下降的收支。把这些收支加总求和，我们会看到的政府支出占GDP的比重不会停留在在22%多一点，而是会一下子跃升到35%左右。我们目前的宏观税负水平在世界上属于偏高状态，如果说22.59%还算比较适中的水平，在我们这样的经济发展水平下，在我们这样的政府支出管理的水平条件下，35%肯定属于偏高状态。

(PPT)第三张图是我从网络上截下来的一个画面，它实际上揭示了我们这些年的国民收入的分配机制。这个茶壶里装的水意味着国民收入的分配，分配的对象是居民收入，心里念叨的也是要逐步增加居民收入占GDP的比重，但是因为在壶嘴的深处凿了一个很大的洞，所以在分配过程当中，从这个洞所流出的水远远多于通过壶嘴倒入居民收入碗中的水。这就是税收收入或者财政收入或政府收入占GDP的比重逐年上升的一个分配机制的结果。

这三张图(PPT)告诉我们，归结为一条就是目前财政支出需要解决的最大问题，就是如何去稳定既有的财政支出，不让它进一步上升。

有人可能不理解，既然说我们的宏观税负水平属于偏高状态，我们的财政支出水平或者政府支出水平处于偏多的规模，为什么不能减少政府支出，而只提出一个稳定政府支出的概念呢？请大家注意，我们的所有经济学教科书，涉及到政府支出这一部分的时候，都会写入一条基本规律，叫做财政支出不断增长的规律，我们从来没有谈论过财政支出可以下降的规律，这是当作规律来讲的。人类历史的发展进程也表明，除非一场重大自然灾害过去之后，除非一场较大规模的战争爆发之后，一般年间从来没有过政府支出可以下调的可能性，我们能够做的就是控制它的增长。所以考虑到中国财政支出的规模状况，考虑到中国财政收入占GDP的比重形成的宏观制度状况，再考虑到我们目前国民收入的分配机制需要校正这样的任务，这一次特别提出要稳定税负，主要指的是宏观税负水平的控制问题，这个控制实际上就是控制财政支出或政府支出。大家能够理解，当财政支出确定之后，即便税收负担达不到财政支出的水平，政府也要通过其它途径，筹集到它必须满足的这部分维持支出运转的财源基础。所以稳定税负解决的是财政支出的规模问题，而不是解决其它问题。

稳定支出无非是两件事情，一是要稳定目前的政府支出占GDP的比重，不让它再进一步上升。二是政府支出的规模不再进一步扩大和提升，如果比重是讲相对数字，后者讲的就是绝对数字。这句话在财税体制改革的原则当中没有体现。刚才我们讲围绕财政支出提出的原则只有八个字，前四个字叫“稳定税负”，后四个字叫“提高效率”，提高效率指的是在稳定税负的约束条件下，今后政府公共服务规模的扩大和公共服务质量的提高，主要是要着眼于提高财政资金的使用效率。不能再像以往那样，随着公共服务规模的扩大，随着公共服务质量的提升而必须要求以增加政府支出为条件，这样的时代不能再继续下去了。