改革语境下的农业、农村与农民（6）

笔者认为，现行土地制度安排有巨大优越性，其核心是做到了“涨价归公、地利共享”。中国土地制度安排是新民主主义革命和社会主义改造的成果，是消灭了土地私有制和土地食利者阶层的制度，土地是基本生产资料。经济发展、城市扩张必然要占用土地，农地非农使用所形成的巨额增值收益是经济发展和城市扩张所带来，国家通过地方政府以土地原来用途给予补偿，而以非农使用后的市场价值卖出土地，从而获得了大部分农地非农使用的增值收益，此增值收益又主要用于城市基础设施建设。当前中国正处在快速城市化的阶段，快速城市化带来大量农地非农使用，并由此形成地方政府巨额土地财政收入。快速城市化的过程也是城市基础设施建设所需投资巨大的过程，土地财政正好可以供给城市基础设施建设所需的投资。良好的城市基础设施又进一步推动城市有序扩张。待到城市化基本完成，城市不再有规模的扩大，即不再需要征收农地时，城市也就不再有主要来自农地非农使用增值收益的土地财政。这个时候，因为城市化已经完成，城市基础设施建设也已经完成，没有土地财政，城市仍然可以有序运转。

从这个意义上说，中国现行土地制度是一个极其重要且精良的制度，是助推中国走出中等收入陷阱的利器，是中国最大的制度红利。遗憾的是，当前国内学界、媒体乃至政策部门对此土地制度多抱非议，其中主要理由是征地损害农民利益，引发社会矛盾，因此要改革现行征地制度。

从笔者在全国的调查来看，几乎所有地区的农民都盼望土地被征收。道理很简单，征地补偿远高于农业收入，且征地往往还要拆迁，拆迁所获补偿更是远高于征地补偿。农民盼征地、盼拆迁，这是一个被刻意忽视的常识。如果政府已经决定要征地拆迁，农民当然会要求更高补偿，这本身并没有错，因为农民希望更多分享农地非农使用的巨额增值收益。但是，并非提高了征地补偿，农民就会减少分享更大利益的要求，征地冲突就会下降。实际上，最近10年，全国各地征地拆迁补偿都大幅度提高了，但因征地补偿而发生的冲突却更普遍且更激烈了。这就说明，仅是提高征地拆迁补偿并不能解决征地拆迁冲突。

反过来想则是，中国正处在城市化的快速推进的过程中，每年征地上千万亩，拆迁数亿平方米，如此规模空前的征地拆迁过程及如此巨额的土地利益分享，没有矛盾怎么可能？有冲突不可怕，可怕的是不允许出现冲突，掩盖冲突，对任何冲突都不敢面对，从而错失中国快速城市化和现代化的良机。中国未来20年仍将是快速城市化的20年，也就是要继续大规模征地拆迁的20年。20年以后，中国城市化将基本完成，城市不再扩张规模，征地拆迁也就不再有了。

征地拆迁的农民并非全国农民，而只是城市近郊的农民，这部分农民只占全国农民总数的大约5%。实际上，这部分征地拆迁中冲突巨大、整个社会都认为他们利益受损严重的农民，却是中国农民中的强势群体。即使在现行征地制度下，这部分农民的状况也远好于全国农民的状况。

进一步适当地提高被征地农民的补偿，让被征地农民更多分享农地非农使用的增值收益，以及“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，都是对的。但如果让城郊农民可以以自己土地直接进入城市建设用地市场，从而获取土地非农使用的全部增值收益，这不仅不符合当前中国土地制度的宪法秩序，影响中国城市建设，而且会形成一个极其庞大的既未投入努力又不承担风险的城郊土地食利集团，这是极其不正义的。因此，现行土地制度包括征地制度没有理由不坚持。

另外，对于在过去特定历史条件下形成的农村集体经营性建设用地，可以采取特事特办的方法，以解决历史遗留问题。这部分已经由农地或一般建设用地转用为农村集体经营性建设用地的土地，与国有土地同等入市，同价同权，相当于深圳将已经非农使用的农村集体建设用地一次性转为国有土地一样，从而有效配置城市建设用地资源。除此以外，国家在建设用地上仍然采取垄断一级市场、放开二级市场的制度安排，主体制度未有改变。因此，历史遗留问题可以通过允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价来消化掉，但城市与农村所有建设用地的统一市场，千万不能搞。

关于“城乡二元结构”

文件解读。十八届三中全会《决定》第三部分题为“健全城乡发展一体化体制机制”，该部分的导语和第23条中，有以下几条值得特别重视：a、城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。b、推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革。c、稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。d、建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。以下分别解读：

第一条是一个判断，这个判断认为，中国之所以没有城乡发展一体化，其主要障碍是城乡二元结构，这里有两个关键词，一是城乡发展一体化，二是城乡二元结构。

首先来看城乡发展一体化。按照《决定》的说法，城乡发展一体化就是要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的体制机制。按照学者厉以宁的说法，城乡一体化就是城市和农村之间要素自由流动，有效配置，共同发展。所谓体制机制，就是要通过政策和制度设置来促进城乡发展的一体化，既然是一体化，政策和制度就不应该区分城市农村，不应该分别针对不同对象，而是一般性的，是以调动城乡之间要素有效配置为目标的，这也是为什么将城乡二元结构当作制约城乡发展一体化的主要障碍的原因。

如果当前的政策和制度对农民进城不利，对农民具有剥削性，则将专门针对农民的剥削性政策和制度消除，就可能做到“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。而若有些政策和制度是限制城市资本的，破除这样的限制，让资本自由下乡，就又可能损害农民在农村的利益。城乡发展一体化的核心是要保护农民，是要让农民更多分享现代化成果，其中原因是，农民人数众多，且是缺乏自我保护能力的弱势群体。这样看来，健全城乡发展一体化的体制机制并非不区分城市和农村，而是要保护农民，这种体制机制与厉以宁主张的“双向城乡一体化”是有很大差别的。厉以宁主张农民进城和资本下乡，主张以市场来配置资源，主张劳动、资本和土地要素的自由流动。这样的市场配置资源和要素自由流动，可能让进城失败的农民不能返回农村而落入到城市贫民窟，可能因为资本进入农业并分割农业GDP蛋糕，而减少了数量仍然庞大的务农农民的农业收入。

这样来理解城乡发展一体化的机制体制，就是要破除当前体制性城乡二元结构中对农民剥削和歧视性的部分，而充分发挥当前体制性城乡二元结构中对农民的保护性的成分。城乡发展一体化的体制机制，并非只是完全由市场来起作用，而是要有制度和政策安排。

再来看城乡二元结构。城乡二元结构有两个不同含义，一是城乡二元结构体制，或体制性城乡二元结构，即陆学艺先生所讲的“一国两策”，一个国家，城市和农村两种政策。“一国两策”具有历史合理性，是中国赶超型现代化的产物。在历史上，通过“一国两策”，城市“剥削”农村，农业补贴工业，工农产品剪刀差，为中国实现工业化提供了主要的原始资本积累。“一国两策”、“城乡二元”的一个主要制度是户籍制度，其中城市户籍具有远高于农村户籍的福利含金量，城市户口在就业、住房、医疗、教育、粮油等各个方面，都有由国家保障的高额福利，而农村户籍主要依靠人民公社的集体，福利较少。国家政策中含有对农民的歧视，这样一种城乡二元结构的体制是对农民剥削性的体制。

不过，改革开放以来，之前农村户籍中对农民剥削性和限制性的条款逐步取消，城市户籍中高含金量的福利也逐步剥离，除极少数几项户籍福利的差异（比如教育）以外，当前城市和农村户籍上的福利含金量相差无几。甚至可以说，因为农村户籍中还有承包地的承包经营权、宅基地使用权和农村住宅三项权利，而使农村户籍的含金量高于城市户籍，这尤其表现在发达的沿海地区和大中城市郊区农村。

当前以户籍制度为中心的城乡二元结构体制，对农民的剥削性要素几乎没有了，而保护性要素却仍然存在，这样来看，当前的体制性城乡二元结构已由过去对农民的剥削性结构变成了保护性结构，这样的城乡二元结构与健全城乡发展一体化体制机制的含义是一致的，因此谈不上所谓“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”一说。

另外一种城乡二元结构是城乡自然而然形成的非体制原因的差异。客观上，因为城市和农村在聚居模式、产业结构上的差异，随着生产要素的流动与聚集，大量生产要素向城市聚集，城市快速发展、高度现代化，而农村相对衰落。这样，在城市与农村、工商业与农业之间形成了结构性的差异，成为城乡二元结构。

除少数发达国家因为高度现代化，农村、农业和农民都已融入到现代化城市体系之中，真正做到了城乡一体化以外（或者说农村已经纳入到城市体系之中了），在绝大多数国家，都存在着鲜明对比甚至尖锐对立的城乡二元结构。中国与一般发展中国家的差异是，中国的城乡二元结构，除要素自由流动、自由聚集所形成的客观差异之外，还有政策和制度性的因素，即所谓体制性城乡二元结构。

正是当前中国体制性城乡二元结构限制了强势资本下乡和保护了农民基本生存权利，使中国进城失败的农民仍然可以返回农村的家乡。从这个意义上说，正是中国体制性城乡二元结构使中国城市没有出现严重的城市内二元结构，或中国城乡二元结构消解了城市内二元结构。反观与中国同等收入水平的国家，几乎没有例外地存在严重的城市内二元结构，表现为大规模的难以治理的城市贫民窟。中国是加入到世界体系的发展中国家唯一没有大规模贫民窟的大国。

第二条主要包括两句：第一句是“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，第二句是“创新人口管理，加快户籍制度改革”。

先来看第一句，这一句有两个词值得重视，一是“推进”，二是“逐步”。“推进”的意思是要通过政策和资金支持加快“农业转移人口市民化”，而“逐步”的意思又是说，不能急于求成，一步到位，而是慢慢地将“符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。政策上要支持，过程上急不得。

中央决定中这样的表述是有道理的。在当前中国发展阶段，城市不可能为所有进城务工经商农民提供体面安居所需的稳定就业机会，国家也不可能为进城失败农民提供在城市安居所需的高额保障，某种意义上讲，在中国发展的现阶段，进城并可以在城市安居的农民为数不少，而进城失败的农民也一定为数众多。进城获得高收入的稳定就业并成功在城市安居，这既要靠个人努力，又要靠运气，没有谁知道自己可以在城市成功安居，所以他们要一直在城市努力寻找机会。或者找到机会，安居下来；或者一直找不到机会，就再返回农村，而万万不愿成为城市贫民。

所以，农民市民化是一个缓慢的过程，也是一个反复的过程。反复的意思是说，本来以为有了高收入的稳定工作，却没想到会失业；本来花很多年掌握了一项高难度技术，却没想到技术会过时；本来积攒了一笔资金，却没想到生场大病将钱花掉了……由于各种偶然性的（其中带有必然性）原因，而无法确定能否在城市体面安居，因此要保留农村的承包地、宅基地和住房，要留下最后的退路。一旦出现意外情况，“大不了回家种田去”。这是一种理性的风险投资。由此看来，“推进农业人口市民化”不仅要有耐心，更要依靠中国产业结构升级，使城市可以为进城农民提供更多能获得高收入的稳定就业机会。

再来看第二句“创新人口管理，加快户籍制度改革”，在当前大量农民进城的背景下，仅仅依靠过时的城市和农村户籍来管理人口显然已不合时宜。同时，过去城市户籍中所具有的福利成分基本上已被剥离，户籍更多具有管理的意义。相反，农村户籍中还有承包地、宅基地和住房三项重要的福利。加快户籍制度改革就是既要保障农民现有的三项福利，又要为他们在城市获得与市民同等权利而改革。

需要说明的是，当前城市人口中的社保、低保与农村社保、低保金额上有一定差异，这有合理性，因为城市人口没有承包地、宅基地和住房这三项福利。当前城市贫民较进城农民工的处境还要糟糕。相对说来，因为过去这些城市贫民都多少从国家和集体单位中分得住房或积累有一定的文化资本、社会资本，在城市仍能自谋出路。随着时间的推移，新一代城市贫民若没有父辈的积蓄，又缺少相对于进城农民工的文化资本与社会资本的优势，这些城市贫民的状况将让人担忧。因此，国家财政上要对这些城市贫民（无法退回农村种田去）给予特别关照。

第三条包括两句，即“稳定推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。这两句要表达的意思是相同的，即将所有进城农民尤其是在城镇落户的农民纳入到城镇公共服务和福利保障体系中。在中国当前发展阶段，全民纳入的全覆盖的公共服务和福利保障一定是低水平的，作为发展中国家，中国政府不可能建立高水平全覆盖的保障体系。从这个意义上讲，进城农民在城市可以享受到的城市保障只能是聊胜于无，其在城市能否体面安居还是要靠个人打拼及运气。

第四条“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，意思是说要通过国家财政支持来动员农民离开农村，成为城市人口。此举不免让人有急于求成之感，因为农民也不知道自己进城后能否获得在城市体面安居的就业与收入机会。对于有能力进城的农民，国家财政转移支付与农民市民化挂钩是无效的，因为他们并不缺政府补的这点钱，而更愿意将农村承包地、宅基地和住房留作“乡愁”。急切希望得到挂钩财政资金的往往是进城比较困难，稍有不慎即进城失败的农户，这些人如果进城失败，又因为挂钩而失去了农村的三项福利，不再能返回家乡，就成了新的城市贫民。城市贫民越多，国家财政负担越重，社会秩序及政治稳定越是容易出问题。

政策辨析。第一，关于城乡二元结构。当前，城乡二元结构往往被当作负面词汇，其实，城乡二元结构也可以是对客观事实的描述。新中国选择重工业优先的现代化道路，工业化需要从农村获取原始资本积累，于是通过体制性城乡二元结构完成了农业对工业的支持及城市对农村的剥削。在改革开放前，以户籍制度为核心的城乡二元结构对农民和农村是一种剥削性结构，虽然其存在具有历史合理性，但在当前条件下这种剥削性城乡二元结构理应破除，且实际上也已经被破除掉了。其主要表现就是，城市户籍上的福利含金量很少，而农村户籍上的福利含金量却不可小视。也是因此，众多调查表明，农民普遍不愿意放弃农村户籍，即使保留农民在农村的承包地，绝大多数农民也不愿意要城市户籍。反过来倒是，城市人想要获得农村户籍是十分困难的事情。

当前仍然存在体制性的城乡二元结构，不过，当前的体制性城乡二元结构与过去的剥削性结构已有极大不同，即过去城乡二元结构中对农民的剥削性制度已被消除，而对农民的保护性制度安排仍然存在。体制性城乡二元结构由剥削到保护的这种转变，是我们一定要清醒认识的。现在尤其要防止有人借破除城乡二元结构，将保护农民的体制性城乡二元结构一并破除。