改革语境下的农业、农村与农民（3）

以高租金租入土地进行农业规模经营的经营者，因为租金高、规模大，而相应地利润薄、风险高，就不得不向政府要求政策支持和资金支持。政府为了让规模经营者不破产，就要为规模经营提供政策性保险，总之是要在此前的农业财政支出以外再背上沉重财政负担。

因为农村人口不可能都转入城市，留守在村、无事可做的老弱病残将仍然居住在村庄，这样在村庄中就形成了庞大的“老弱病残＋经营大户”的结构。这个结构与之前“老人农业＋中农”的结构完全不同，这种结构是脱节且对立的结构，经营大户赚了钱，农民眼红不满，经营大户是一定希望只要农民的地而不要农民的人的。这样一种冲突的结构将带来巨大治理成本。

更大的问题是，规模经营者很可能亏本，甚至破产。一旦破产，经营大户一走了之，之前按年支付的土地租金无人再付，农民可能一起去找支持大户下乡的政府，政府就将面对极为棘手的局面。

也就是说，在当前中国还有大量农民仍然没有转移进城，且进城务工经商农民的大部分也并未能在城市安居的情况下，鼓励承包经营权在公开市场上向规模经营流转的政策可能造成严重后果，结果是政府出了钱，规模经营亏了本，农民不满意，粮食又减产。

第四条：鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代化种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。这一条有相互关联的两句，其中第一句有两个要点，一是“适合企业化经营的现代种养业”，二是“鼓励和引导”。这里要注意，“适合企业化经营的现代种养业”如何界定，“鼓励和引导”如何进行。“鼓励”一般要有政策和资金上的支持，这样来说，就可能是政府通过政策和资金支持来鼓励工商资本进入种养业中，典型是过去几年出台的政府支持工商资本建万头养猪场的政策。

“鼓励和引导”不同于“允许”，如果是“允许工商资本到农村发展适合现代化经营的现代种养业”，则可以说这是市场在起决定作用，“鼓励和引导”则是说，除市场以外，政府也在起重要作用。

在农业GDP相对有限的情况下，工商资本进入农业领域是要分享农业GDP的，比如，政府支持工商资本建万头养猪场，经过若干年，工商资本终于打败农户养猪，之前构成一般农户重要收入来源的养猪收入因此就不再有。如果是工商资本进入农业领域比小农更有效率，那也只应该是“允许”，现在的问题是“鼓励”，是政府支持资本打败小农来分享本来不多的农业GDP。

再看第二句，“向农业输入现代生产要素和经营模式”，通过政府支持的工商资本下乡，即使形成了现代生产要素和经营模式，这与9亿农民也并不相关。在当前中国农产品总体供给过剩背景下，在农产品存在高度替代性的背景下，在农产品外贸依存度极低主要是内销的背景下，政府支持工商资本从事农业，实质上是在支持资本分享本来就不多而农民人数却极多的农业GDP，这没有道理。

政策辨析。以上对《决定》第20条“加快构建新型农业经营体系”主要内容进行了解读，下面以此解读为基础，讨论当前三农问题的核心及农村政策的方向。

当前中央农业政策中有几个重要的前提性预设，择要有：小农经济无效率，老人农业养不活中国，谁来种田是问题，现代农业是方向，要素投入是关键，总之是要实现以规模经营为基础的农业现代化。但是，以上预设可能是有问题的。以下择要作政策辨析：

第一，农业问题还是农民问题。当前中国仍然有接近7亿农村留守人口，其中劳动力人口近3亿，此外，还有2亿多进城务工经商的农民。大多数进城务工经商的农民都未能在城市安居，他们的父母、子女都留守农村，如果不能获得在城市体面安居的就业与收入条件，他们就还要返回农村。因此，除去可以在城市体面安居的进城农民，仍然留守农村的农民及需要依托农村、可能返回农村的进城农民工之和应在9亿，这9亿农民是我们应当关心的首要问题。

虽然务工收入在农民收入中的占比越来越大，但至今农民收入中仍有大约50%来自农业。不足10%的农业GDP由9亿农民来分享，人均不多，但对农民极其重要。因此，如何将农业GDP留给难以体面进城的农民就非常重要。在同等条件下，国家只应支持9亿农民，要尽可能让9亿小农获取份额不大的农业GDP。

现在国家提出农民收入倍增计划，提出解决三农问题的关键在于减少农民。问题是大量弱势农民即使迁居城里，也无法体面安居。留下少数农民作为农场主，在政府扶持下收入倍增，这不能真正解决农民问题，甚至可能导致城市贫民窟的出现，使农民生活更糟糕，毫无正义性可言。

如果说只是允许资本下乡，允许规模经营，资本通过有效率地从事农业来分享本来不多的农业GDP还可以考虑的话，那么，鼓励和推进资本下乡搞规模经营，通过政策支持和资金扶持资本去打败小农就实在是没有道理。这种只看到现代农业表象，而看不到农民问题是未来30年中国现代化真正瓶颈的认识实在是太糟糕了。

第二，粮食安全与农产品供给。从农产品供给角度来看，当前中国农产品大致可以分为两个部分，一是种植业，二是养殖业。就种植业来讲，主要是粮食作物和经济作物，其中粮食种植面积占到全国耕地的70%左右，粮食作物种植面积大，种植技术成熟，产品标准化程度高，耐储存，国家对粮食实行保护价收购，因此，粮食作物一般不存在与市场对接的问题，其收益也十分稳定，既不可能大赚，也很难大赔。除种植粮食以外的大约30%的耕地，主要种植经济作物，包括油料、蔬菜、棉花、瓜果、药材，经济作物种类繁多，一般不耐储存，市场供求关系不稳定，因此，种植经济作物可能收益很高，也可能严重亏损，经济作物的高收益是与其高风险相一致的。

当前中国18亿亩耕地生产农产品的能力是相当强的。2013年的调研发现，农村虽然普遍出现了季节性抛荒，我国却仍然实现了粮食“十连增”。抛荒是因为劳动力价格上涨，提高复种指数所需劳动力成本增加，无利可图。但如果粮价上涨，提高复种指数成为理性选择，农民就可以很快恢复耕种，生产出更多粮食来。

正是总体上粮食供给充足，当种经济作物收益比较大而风险比较小时，粮田转而种经济作物就是理性选择。也正因如此，一旦某种经济作物价格较高，便会引致该经济作物的过量种植和过量供给，以致很快即出现供过于求，经济作物价格暴跌。当前中国农产品（主要是经济作物）价格的暴涨暴跌，说明农产品供给总体是过剩的。如果总体短缺，农产品的市场供给不应该是暴涨暴跌，而是不断上涨。

有人以当前农村出现季节性抛荒来证明，中国农村无人种田，谁来养活中国将是大问题，但实际上，在中国粮食“十连增”和农产品总体供给过剩的格局下，农业“增产不增收”，让农民理性地进行生产调整，通过季节性抛荒来适应农产品总的供求形势，这是正常的市场行为，不值得大惊小怪。至于媒体报道，有些农村已经十室九空，90%农民都离开村庄，只剩下少数老人留守，以中国之大，有少数这样的村庄也很正常，且这样的村庄往往是人地关系十分紧张、土地贫瘠的高寒山区，本来就不适合种粮，是应该退耕还林的宜林地区。这样的地区，农民离开村庄，然后退耕还林，既保护了生态，又没有出现农产品供给恶化的问题，并无不妥。

退耕还林也好，季节性抛荒也罢，当前中国粮食自给率超过90%的现实说明，中国还有巨大的粮食增产能力，中国土地养活中国人民没有问题。也就是说，当前中国土地已经生产出来的粮食就足以养活中国人，而中国土地实际上并没有完全开足马力生产粮食，或中国粮食生产能力是远超出现在粮食实际产量的。在这种情况下，鉴于劳动力价格上涨，国外农产品进口到岸价较低，那么，进口一部分外国农产品，从而让中国农地通过季节性抛荒来蓄养地力，节约水资源，保护农业环境，以便提高未来农产品的产出能力，这未尝不是好事。因此，忧虑“谁来种田”是并无必要的。

第三，小农生产与社会化大市场之间存在矛盾？有一种说法是，当前中国农业生产领域出现了严重的小农生产与社会化大市场的矛盾，表现为农产品市场价格的暴涨暴跌。这种说法经不住推敲。对于70%的种粮农户来说，生产资料和粮食产品都是高度标准化的产品，是一般性商品，生产资料由农资市场供给，粮食产品由国家保护价收购，不存在小农生产与社会化大市场之间的矛盾。

小农生产与社会化大市场的矛盾，在经济作物上表现得比较明显，因为经济作物品种繁多，保鲜性差，无法标准化，如何建立经济作物种植与销售之间的稳定关系的确是个问题。即使如此，若以为只要有了经济作物生产与市场销售之间的良好对接渠道，种经济作物就可以不担风险而只有高收益，这显然是不现实的。因为如果种植经济作物只有高收益而没有市场风险，那么种粮的农田很快就会转而种植经济作物，最终使得经济作物供过于求。高收益必然要与高风险相一致，并最终稳定地形成以粮食作物种植收益为中位数的平均收益率。

当前对农产品尤其是经济作物价格暴涨暴跌起推波助澜作用的，恰恰是政府尤其是地方政府的干预。地方政府往往希望通过推动农民调整农业种植结构来获取农作物种植的高收益，这种政府推动必然伴随供给过剩。当前中国几乎是完全市场的农产品供给虽然有风险，但总体来讲，农产品供给充足，价格低廉，人民享受到了农产品价廉物美的极大好处，实在不应该再指责当前的农产品供给。

第四，规模农业能否产生规模效益？当前力主推进农业规模经营的主张，其认识前提是，只有规模农业才能产生规模效益。若从劳动生产率来讲，规模农业由于更适于机械化大生产，而可能有更高的劳动生产率，但考虑目前中国的农村人口和劳动力规模，衡量规模效益的关键指标不应是劳动生产率而应是土地产出率。笔者调查的几乎所有地区，规模经营的单产都远低于小农。原因是，小农生产是精耕细作，小农可以灵活地进行农业生产的管理，而规模农业却很难做到灵活精细的农业生产管理。换言之，规模农业不仅土地产出率低，而且排斥劳动，在当前中国还有极大量难以快速转移进城的农业劳动力（以缺少城市就业竞争力的中老年人为主）的情况下，规模农业排斥劳动是严重的社会问题，必然导致严重的社会效益的灾难。