推进强镇扩权的路径选择（2）

下放权力与基层需求的契合性仍需进一步增强。宁波市卫星城试点镇更多的是承担了一些事务性的工作，而与当地经济社会发展密切相关的执法权，如产业发展、项目投资、安全生产、环境资源、市场监管等，却相对较少。试点镇现有的行政执法权也只是拥有行政许可中的初审权，缺乏完整的行政执法权，法律上的行政执法权能比较狭小。部门“想（可）给的权力”与试点镇“想要的权力”缺少有效对接。究其原因，一是从法律层面讲，现有法律规定的只能由县级人民政府及相关职能部门行使的权力不能突破法律框架而下放到基层政府；二是从当前的行政分权体制来讲，更进一步下放权力需要顶层设计和更高层级政府的介入，行政性分权是一项涉及各级政府的系统工程。

权力下放合法性及规范性仍需进一步加强。按法律规定，行政机关只能在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，方可委托其他行政机关实施行政许可。受委托的行政机关或者组织在委托范围内，以委托机关的名义实施处罚。而在宁波的试点过程中，实施委托执法行为不规范现象仍然存在。有些权力的委托缺少法律、行政法规或者地方性法规的依据；有的部门在实施委托执法时，仅以内部委托形式，未按规定签订委托协议实施委托行为，造成程序上不合法；有些委托协议未按照规定的内容签订，存在委托事项和权限期限不明、责任不清的问题，致使执法责任难以划分，造成卫星城试点镇无法有效实施受委托的行政处罚权。

缺乏对下放权力的有效监督。宁波市在强镇扩权过程中，权力监管存在纵向监督机制软弱和横向监督机制虚化现象。纵向监督方面，一些执法部门委托实施行政执法后，对卫星城试点镇的行政执法行为放任不管，既不监督，也不进行业务指导。横向监督方面，由于试点镇政府的职能转型并没有完全到位，地方政府在经济发展中仍然充当了发展型政府或者是公司型政府，基层政府潜在的利益动机会弱化其对违法行政行为的监督。而卫星城遵循属地化管理的原则，市直部门派驻机构主要负责人的调整应事先征求镇党委、政府的意见，这就隐含了地方政府权力失范的可能性。

进一步推进强镇扩权的路径

针对当前宁波市强镇扩权中出现的一系列问题，为了使强镇扩权真正体现出较强的经济政治与社会发展效应，仍需通过制度创新加以完善和推进。

加大市财政对卫星城镇的支持力度。一是将出口退税由县市区负担改为由市里直接负担。二是改变卫星城的金融营业税全额收缴市里的办法，让卫星城参与分配，以支持其第三产业的发展。三是市级层面应在现有的专项投入基础上，继续增加用于卫星城的民生公益和基础设施建设方面的专项投入力度。四是完善各县市区的配套财政投入体制。在现有的市级财政体制不变的情况下，各县市区适当进行政策性资金投入方面的配套支持，以满足卫星城建设初期的增支需求。

树立渐进、合理、相适应的权力下放原则。渐进原则：即权力的下放要和试点镇的经济社会发展程度相适应，渐进而行。合理原则：要根据各个职能部门的具体情况，根据试点镇对社会管理权限的承接能力以及对社会管理权限的需求进行下放权力的选择，且以制度化的方式加以确定。依法放权原则：推进试点镇的放权工作应在目前政治体制架构和法律制度范围内进行，不能突破法律规定自行调整行政执法主体和职权。总之，通过逐步放权，达到分权模式的最优状态。

进一步增强放权的合法性。首先，必须承认在放权过程中，地方政府某项创新因其超前性而突破现有框架的欲求具有一定的合理性。其次，通过出台地方性法规和部门规章，在遵循既定的法律框架的前提下，增强放权的合法性。尽快在法治国家框架下实现中央与地方权力格局的科学、合理重构，完成行政性分权模式向法治性分权的转换。卫星城试点镇要成为真正法律意义上的行政执法主体，强镇扩权合法性仍有待省级或更高一级政府的认可。最后，要根据《行政许可法》和《行政处罚法》等法律的要求，出台政府规章，通过依法交办或者委托的形式授予卫星城政府实施相应的行政执法权，并进一步完善委托、交办的程序和形式，进一步规范交办和委托行为。

构建完善的监督体制机制，加强对下放权力的监管。强镇扩权在加强镇一级经济社会管理权限的同时，也使镇党委拥有随时的应变权、裁量权、处置权和对各职能部门的驻派机构的调控权，如控制不当，很可能导致执法权的不公与滥用，由此，急需构建相应的完善的权力监管体制。其中最为关键的是构建上级主管部门的自上而下的监管机制。这种监管不仅在于条条监督，加强考核，还在于构建合理的权力监管体系和制度设计，保障权力的规范运作。