推进强镇扩权的路径选择

党的十一届三中全会以来，我国农村基层政权得到了巩固和加强。近年来，各地在推进强镇扩权的试点中成效显著。浙江在这方面一直走在全国前列，取得了很好的经验。2007年，浙江省政府下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，实施强镇扩权的发展战略。2009年7月，宁波市委、市政府出台《关于深化中心镇改革加快卫星城市发展的若干意见》，明确提出通过5年时间，将8个中心镇发展成为宁波都市圈的卫星城市，并开展试点工作。

强镇扩权对于镇域经济社会发展的积极效应

卫星城的扩权无疑给地方政府处理地方性的经济社会事务带来了空间，并由此显现出一系列的积极效应。

财权下放缓解了事权与财权不匹配的矛盾。从宏观而言，中国现有的地方政府管理呈现出财权上移与事权下放的体制特征，基层政府的财权空间不断被压缩而事权却不断增加，从而增加了事权与财权的不匹配。宁波市卫星城的建设中，进一步完善试点镇的财政体制，调整现行财政体制的分成比例，加大卫星城建设基金的补助力度，扩大对公共设施的投入，不断加大政策倾斜扶持力度。市财政还设立了卫星城市试点专项资金用于项目补助和考核奖励。这一系列措施使试点镇的财力得到明显提升，在一定程度上缓解了卫星城发展过程中的资金瓶颈问题，保障了政府公共物品的供给能力。

有效化解了试点镇“权小责大、权责不一”的矛盾。2012年，宁波市委、市政府办公厅出台《关于进一步推进卫星城市创新发展的实施意见》，进一步明确了原本由县一级行使的经济社会管理权限下放到试点镇，包括规划实施权、投资审批权、土地出让权、土地收储权、财政预算和财政政策制定权、城市综合执法权等。试点镇的行政执法权限明显扩大，自主性和制度创新空间得到了拓展，缓解了“权小责大，权责不一”的矛盾，为其因地制宜实施区域发展战略提供了体制、机制保障。

加强要素资源集聚，促进镇域经济发展。作为行政性分权新形态的强镇扩权，其对镇域经济发展的积极效应也进一步显现出来。强镇扩权意味着试点镇掌握的经济管理权限程度在不断加大，可以自行审批更大规模的经济项目，缓解了以往体制、机制的制约。权力下放的同时也意味着资源要素的集聚和利用效率的提升，能有效促进试点镇招商引资项目落户和重点工程的推进，加大要素资源集聚度。

提升城市综合执法能力，进一步加强城市管理。宁波市在卫星城试点镇设立了综合执法局，统一行使辖区内涉及城市管理等方面的行政监管权、行政处罚权、行政强制权等，实现了执法资源的有效整合和统一管理。到目前为止，8个试点镇的综合执法机构均已设置到位，各部门逐步派员进驻，进行联合执法，实现了行政执法权力在基层社会公共事务管理中的科学、合理介入。综合执法机构的设立和综合执法行为的完善，有效破解了小城镇“看得见的管不着，管得着的看不见”的困境，改变了旧体制下权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责与职能错位的问题。

存在的问题及原因分析

宁波市在卫星城的试点进程中，制度的实际运作与文本规定仍存在一定的偏差，其显现的一些问题仍需通过进一步的制度创新加以改善。

试点镇现有的财力无法支撑其承担的公共服务职能。随着县级管理权限的进一步下放，试点镇所承担的事权越来越多，随之带来的政府机构设置的增多和运作成本的增加，势必造成财政开支的日益增加。扩权后的试点镇虽然财力有一定增长，但总体而言，现有财政体制下的试点镇财力无法支撑事权的下放带来的财政支出的增加。而与乡镇无法承接过多的公共服务功能相对应的是，作为县一级政府的相关职能部门却陷入了权力虚化的困境，造成了行政资源的浪费，成为当前强镇扩权中的一对重要矛盾。究其原因，在于分权缺乏制度化，权力下放并没有真正遵循财权与事权相匹配的原则。