上海自贸区：“小政府大社会”改革理念先行先试

近几年，服务贸易自由化成为第三次全球化浪潮的主题，国际贸易形势也随之发生了深刻变化。由美日欧主导的TTP（跨太平洋伙伴关系协议）、TTIP（跨大西洋贸易投资伙伴协议）以及PSA（诸边服务业协议）正试图绕过WTO，建立国际贸易新规则，而中国也有被边缘化的趋势。反观国内，我国正处于经济转型的关键时期，改革在方方面面都需要创新模式。在此过程中必须认识到：改革的开放不能代替开放的改革。前三十多年改革开放释放的红利使我国一举成为全球第二大经济体，但不足以继续支撑当前经济增长的需求，特别是在贸易方面。在当今世界经济复苏不明朗的形势下，我国货物贸易的低端加工出口道路越走越窄，第一轮的货物贸易开放理念不能代替第二轮以服务贸易主导的贸易模式改革。为了满足自身的发展，适应国际贸易新形势，新一轮的改革需要更新开放理念，探索新的开放途径，上海自由贸易试验区便是一个重要的尝试。

政府过多干预以及行业的行政性垄断一直是我国服务贸易发展的痼疾。由于服务贸易种类多，管理部门纷繁复杂，各部门的权力划分不清晰，常出现多头管理、部门间不协调的情况。同时，地方政府部门往往为了照顾自身利益，容易发生本区域内的集权管理。这种低效率的管理体制往往带来市场的无序运营，严重束缚了服务贸易的发展。上海自由贸易试验区作为一项重要的国家战略，肩负着制度创新的重任。自贸区最首要的任务便是政府职能的转变，最终的方向是终结审批制。

首先，新成立的上海自贸区管委会在机构整合调整时对机构数量进行了精简，扩大了单个部门的管理范围和权限，尽量将多个相关事宜交由一个部门统一管理。同时，某些原有的内设的处室改成了可以独立对外开展业务的局，将权力进一步下放。这种对部门单位的改革一方面避免了权力的交叉，提高了行政效率，另一方面也有利于企业的运行，改变了以往企业在多部门粗放管理下进退两难的处境。

其次，采用负面清单管理模式，实行准入前国民待遇，改核准制为备案制。为了与国际接轨，自贸区首次实行负面清单管理，清单根据国家法律法规和《外商投资产业指导目录》制定，明确列出禁止的行业。这种开放模式削弱了政府在准入时的控制作用，消解国内部分既得利益者和利益集团的阻力，给了企业更大的发挥和创造空间，激发了企业的活力和创造力。同时，该政策也增加了外商的投资信心，充分发挥出市场对资源的配置作用。

最后，凭借行政审批制度改革，促进政府职能转变。自贸区在很大程度上简化了对入驻企业的审批程序，工商、税务、海关等部门集中对外办公，对企业的申请材料统一受理，再进行内部处理，缩短了审批时间也降低了运行成本。在弱化审批的同时，监管得到了加强。自贸区实行企业年度报告制度，在公示平台上对企业的各项信息，如注册信息、违法信息等进行公示，提高了监管的透明度。此外，自贸区建立覆盖全区的各项数据库，政府部门一起联动，保障实现在全面开放下的全面监管。政府的全新管理模式提高了自贸区的运行效率，营造了良好的商务环境。政府由行政主导向服务型的功能转变是“小政府大社会”理念的先行先试，势必会释放服务贸易进一步发展的空间，为其发展带来新的机遇。

上海自贸区作为服务贸易体制机制改革的试验田，同时也存在着不足之处。其一，为了中国整体经济的平稳运行，上海自贸区的范围相对有限，限制了服务贸易的开放广度。自贸区鼓励外商将运营中心放在区内，这需要一系列展区、仓储、物流等的支持，但是，对于不到30平方公里的土地来说环境承载力明显不够。其二，上海自贸易区的建设仍然沿用之前货物贸易的开放理念，未能充分考虑到服务贸易的开放特点。如若自贸区在开放的模式上没能依据我国服务贸易的特殊性而进行实质性的深度改革，则很难促进我国服务贸易迈上新台阶。

从总体上看，上海自由贸易试验区的建设是着眼于全国的规划，积极响应国家创新开放模式，扩大服务贸易规模，发展服务型经济的政策。尤其在创建“小政府大社会”的贸易管理体制方面，自贸区具有重要的借鉴意义。虽然这项创新举措在实施过程中存在缺陷，但不影响它在我国改革中的战略性地位，不仅显示出我国改革的决心，也体现了我国将国际贸易规则融入改革开放进程的积极态度。

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）