郑功成：中国社会保障制度变革取向（3）

第三，调整财政资源配置方式，推进社会保障体系建设城乡一体化。一是在城乡之间均衡配置社会保障财政资源，确保农村居民能够平等地分享到国家财政补贴，包括养老、医疗、救助、福利、教育补贴等。二是同一保障项目的财政资金只由一部门负责分配，以此避免多部门分散使用造成的城乡分割、群体分割及可能出现的重复支付或者遗漏支付现象。如政府对城乡居民的医疗保险补贴，就不能分别由人力资源和社会保障部门与卫生部门分配，它带来的只能是重复参保、重复补贴，如果一个部门负责使用，则很容易杜绝上述现象。三是同一保障项目的财政资金只采用同一预算科目，取消按照城乡分割设置预算科目的惯例，以确保主管部门能够在城乡之间统筹使用财政资源。如现行城乡有别的孤寡老人福利，如果财政资金不再按照城乡需要分割，则城镇福利院与农村敬老院建设便可以统筹规划、统一配置资源，这不仅可以提高资源利用效率，亦会促使老年人福利事业走向公平。四是改变财政资金只随机构拨款的做法，推行“费随事转、费随人走”，如老年人福利、残疾人福利、儿童福利等拨款，不能只拨给公办福利机构，而是随老年人、残疾人、儿童所享受的相关服务与福利，分配给所有提供服务的机构，这样不仅可以打破城乡界限，更可以调动社会资源与市场资源共同提供社会福利服务。

第四，同步推进相关配套改革。例如，我国的养老保险制度实行基础养老金与个人账户养老金组合，基础养老金是现收现付，而个人账户基金是完全积累，它不仅需要专业的基金管理机制，更需要通过资本市场开展有偿运营来实现保值增值。医疗保险的城乡一体化不仅需要公共卫生事业城乡一体化为基础，而且需要公立医院改革与医疗服务机制创新同步推进；城乡老年服务设施（养老机构）建设的一体化，需要有与之配套的可以有机整合城镇国有土地与农村集体土地资源的新政策；社会保障体系城乡一体化还需要与户籍制度改革、农村土地制度改革、公共财政体制改革、新型城镇化与新农村建设协同推进，等等。

总之，城乡一体化是我国社会保障体系建设的必由之路，也是评估这一制度公平程度的核心指标。迄今为止，我国社会保障体系建设已经实现了从选择型制度安排走向普惠型制度安排的重大转变，城乡居民都能够不同程度地享有社会保障。但是，这一制度却因城乡分割的现实而缺乏应有的公平性，也导致了这一制度在实践中被扭曲，以及公共福利资源的低效。因此，新时期社会保障体系建设的核心任务应该是从追求“普惠”转向“公平普惠”，这个公平就落脚在城乡统筹发展与社会保障体系城乡一体化上。只有城乡一体化的制度安排才能体现制度的公平性，并且在普惠的基础上，使制度建设产生质的飞跃。如果社会保障体系实现了城乡一体化，就为缩小城乡差别、促进城乡经济社会一体化发展奠定了坚实的基础。

（作者为中国人民大学教授）