郑功成：中国社会保障制度变革取向

城乡分割构成了我国现阶段社会保障体系的一个重要特征，它与城乡统筹、协同发展的国家取向是相悖的，其带来的不良效应也是十分明显的，确实值得引起决策层与主管部门的高度重视。

社会保障制度城乡分割的不良效应

总体而言，社会保障制度城乡分割的不良效应主要表现在如下几个方面：

造成了社会保障制度统一性与公平性的先天不足。现代社会保障的一个重要功能是增进全体国民对国家的认同和促进整个社会的公平、正义与共享，但这二点均以维护这一制度体系的统一性为前提条件。统一性与公平性是密切相关的，没有社会保障制度安排的统一性，不可能实现这一制度的公平性。因为多元化的制度安排实质上是参与者权益的不平等，就像有人好心地主张为农民工建立专门的养老保险制度一样，其结果只能是将农民工不能平等地享有与城镇职工同等的养老保险权益通过相关法规制度化。从养老保险、医疗保险、最低生活保障制度、老年福利政策等的城乡分割中，可以发现社会保障待遇的城乡差距巨大，结果都是农村居民低于城镇居民。因此，任何城乡分割的社会保障制度安排，都存在着损害这一制度统一性与公平性的先天缺陷，进而可以被视为是屈从城乡二元结构现实而作出的不利于农村居民的选择。

导致了效率低下与资源浪费，也无法实现精细管理。城乡社会保障制度分割与管理、经办的分割，必然带来资源配置的城乡分割。如果这种分割在改革开放前或改革开放初期还因人员流动率低而有其合理性，那么，在工业化、城镇化加速进行和乡村人口大规模流动的背景下，传统的城乡分割式社会保障资源分割配置便遭遇了越来越大的挑战。例如，在医疗保险中，城乡分割的制度安排就根本不能适应工业化与城市化进程，导致了普遍存在的城乡居民重复参保、政府重复补贴与公共资源浪费的现象。不仅如此，主管部门分割带来的经办机制分割，必然要滋生成倍的运行成本，亦无法实现精细化管理。如许多地区就存在着两套医疗保险经办机构、两套医疗保险信息系统，其管理与运行费用几乎是双倍投入，结果不仅行政效率低下，还出现了混杂参保、信息失真等问题。

阻碍了城乡统筹发展，也延缓了城市化进程。社会保障制度的城乡分割与严重失衡，必然限制和阻碍劳动力要素的自由流动和不断优化，明显不利于全国城乡统一的劳动力市场的形成。不仅如此，社会保障体系的城乡分割，还使处于非农化过程中的农民被排斥在城镇社会保障体系之外，被置于“边缘人”地位，结果造成农村人口的非农化与农村人口的城市化呈现为两个分裂的过程。这一现实背景意味着农村人口在城市化过程中的预期成本将大大增加，农村人口的城市化动机也因此而大大降低，从而延缓了城市化进程。

城乡分割的社会保障体系还衍生出新的社会问题或矛盾。本来，社会保障制度与生俱来的使命应当是缩小不同群体收入差距的，城乡有别的制度安排却不利于缩小城乡差距，个别项目甚至出现了逆向调节。社会保障制度应当为全体人民提供稳定的安全预期，但这一制度的城乡有别却导致了认同感的缺乏，不公平感明显上升，对社会保障制度的不信任程度亦有上升趋势，而要重建对这一制度的信任还需要付出更多的成本。由于城乡分割实施社会保障制度，致使规模庞大的农民工迄今仍然处于无所适从状态，如参加农村合作医疗却又工作、生活在城镇，既被要求参加新型农村养老保险，又须按照《劳动合同法》、《社会保险法》参与职工基本养老保险，在务工城镇遭遇急难事件却因农村户籍身份而不能在当地获得社会救助，等等，这一群体的社会保障权益事实上受到了直接损害，不满感同样在上升。因此，社会保障体系建设的城乡分割，正在成为恶化城乡关系、激化社会矛盾的潜在因素。

加快推进城乡社会保障体系一体化的总体思路

社会保障体系建设的城乡分割格局，客观上已经成为困扰这一制度健康发展的桎梏，其负面影响已开始向社会、经济乃至政治领域延伸。因此，国家有必要将城乡社会保障体系一体化作为城乡一体化进程中的重点，同时将其摆到全面优化社会保障制度的优先位置，并采取有力措施加以推进，以切实促进城乡之间良性互动，早日实现城乡一体化。而在新时期推进社会保障体系建设城乡一体化的进程中，特别需要有科学的总体思路。

必须牢固确立城乡统筹发展的理念，并付诸社会保障制度安排的具体实践。理念是行动的先导，如果没有城乡统筹发展的理念，包括社会保障制度在内的任何制度安排都不可能自动实现城乡一体化。世界上有按照职业人群来设定相关制度安排的国家，但没有哪个国家根据城乡地域来划分社会保障制度安排。因此，在我国社会保障体系建设中，必须摒弃城乡分割分治的传统观念与思维定势，代之以统筹城乡发展、统筹考虑城乡社会保障一体化的新理念。

理念先行首先是各级领导的理念要先行，要让领导的理念先行，又必须要有相应的考核指标作为评估标尺。这就要求任何一项新的社会保障制度建立均须同时考虑到覆盖城乡居民，已经建立的面向城镇居民的社会保障项目应当有计划、有步骤地向农村居民延伸，已经建立的面向农村居民的社会保障项目应当尽快启动与城镇相关社会保障项目的对接程序。如果能够在短期内矫正城乡分割分治的传统观念，认真清理现行社会保障制度安排的城乡分割缺陷，便会为推进城乡社会保障一体化奠定坚实基础。在这方面，成都等一些地区已经做了很好的探索，特别值得总结与推广。