“负面清单”、“权力清单”与制度建设（2）

再来看“权力清单”。这是对公权力行使权力过程中的权利的规范。《决定》第十部分“强化权力运行的制约和监督”、第35条提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。上海市委书记韩正在日前举行的市委全会上说，上海要逐步建立“权力清单”制度，规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任，做到可执行、可考核、可问责。这就意味着将权力关进制度的笼子，以制度规范权力，让权力运行的边界公之于众。

比较“负面清单”、“权力清单”，不同的是，前者设定“不能作为”的“清单”，“清单”以外都可作为；后者则是设定“可作为”的“清单”，“清单”以外都不可作为。一定意义上，“权力清单”是“正面清单”。两者相同的是：都需要向社会公开，具有高度的透明度。

处理好敢闯敢试与依法办事之间的关系

那么，依照“权力清单”的规定，是否对创新行为有所限制呢？

记得2013年8月，在审议上海市人大常委会关于促进改革创新决定时，曾在类似的观念上出现过争议。为鼓励创新，决定草案强调，只要法律法规规章、国家政策不禁止不限制，就鼓励大胆改革创新，体现了“法无禁止即自由”，而非“法无授权即禁止”。然而，在审议中，不少常委会委员认为，作为公权力的行为者与公民、法人和其他组织是有区别的，公民、法人和其他组织应该有“法无禁止即自由”的权利，而公权力的行使者则要求“依法行使权力”。“法无禁止”情况下对私权利和公权力行使的要求有所不同，决定草案的笼统表述不尽妥当。有的委员提出，从当前实际看，有关部门对国家现有法律资源运用不够、履职不够积极的现象较为突出。有的委员提出，决定应努力消除上海干部改革创新思想顾虑，增强上海干部改革创新的积极性。这里有一个“推进改革创新应处理好敢闯敢试与依法办事之间的关系”，即对于现有法律资源，全社会都应当充分运用，政府及其部门更应当主动作为、积极履职；对于法律、法规、规章和国家政策未规定的事项，根据私权利和公权力行使的不同要求，应当分别作出规定。为此，建议将决定草案第四条修改为三款，第一款为“本市应当充分运用现行法律制度资源及国家政策资源，推进改革创新”；第二款为“本市各级人民政府及其部门应当主动作为，积极履行法律、法规赋予的职责，努力提高行政效能，推进改革创新；对于改革创新中法律、法规和国家政策未规定的事项，可以在职权范围内作出规定”；第三款为“法律、法规、规章及国家政策未规定的事项，鼓励公民、法人和其他组织积极开展改革创新”（草案修改稿第三条）。后来通过的决定就是这样表述的。笔者以为，“法律、法规、规章及国家政策未规定的事项”，也就是“负面清单规定以外的领域”，可以大胆试，大胆闯。这是对“公民、法人和其他组织”而言。

创造新的制度红利，要深入改革行政体制

民主的实质，从一个视角观察，是对公权力的规范和限制，对私权利的保护。公权力行使者是或经选举、或经授权，受公民委托来履职的。“权力清单”就是对各级政府行政权力行使的边界、程序、规矩做规定，而“负面清单”是尽可能地扩大公民、法人和其他组织行动的自由和自主选择的面。