城乡养老并轨：迈出了最容易的一小步（2）

合并后制度设计仍有可加强余地

此次国务院会议决定，合并后的制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致。基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

实际上，在2012年人社部发布的统计公报里就已经将二者的数据合二为一，合并之后的称谓叫作“城乡居民社会养老保险”。2012年，新农保和城居保合并之后的“城乡居民基本养老保险制度”共支出养老金1150亿元，领取人数达13075万人。据推算，在这两个养老保险制度里，人均一年领取养老金是880元，每月73元。城居保的待遇水平略高于新农保。

“新农保和城居保的支出主要来自中央财政的转移支付，其次才是地方财政拿一部分，而集体组织配套的资金则是微乎其微。这样一个融资条件和来源结构，对于基层财政来说造成不了什么压力。”郑秉文说。

郑秉文分析指出，这两项制度在合并时最好还应有所改善，而不仅仅是简单地合并。“比如，目前这两个制度设计特点更像救助制度，在财务可持续性上也还有一些加强的余地，在未来的养老保障一揽子改革的顶层设计中，应有所改进和完善。再比如，在基金投资制度等方面也有很大的改革空间，截至2012年底，这两个制度的基金结余累计已高达2300亿元，但仍存在银行，面临很大的贬值风险。”

打破城乡养老樊篱并非这两项制度

北京师范大学公益研究院院长王振耀表示，这个政策出台后，在基本养老保险方面，将不再区分城市、农村的身份，由中央财政统一承担责任，起步虽然还很低，但意义很大。

尽管如此，新农保和城居保合并，仅仅是迈出了养老保险制度城乡统筹的第一步，在某种程度上说，也是最容易实现的一小步。

“真正打破城乡养老樊篱的是城镇职工基本养老保险制度和新农保的有效融合和有效衔接，但是，由于这两个制度在设计上有很大不同，目前尚没有比较好的思路。”郑秉文说，建立于上世纪90年代的城镇职工基本养老保险制度是为了配合国企改革设立的，这个制度设置有很多条件，其中，必须要有完整的缴费记录，必须缴费达到15年以上等等。而新农保则没有这些条件，甚至没有缴费，也能领取养老金。

“我们不能苛求当时设立这项制度。”郑秉文说，城镇职工基本养老保险制度目前还是适合正规的企业，如果当时也考虑城乡统一的养老保险，则会降低城镇职工改革的积极性。他认为，在目前城乡二元现状下，要想将城乡养老完全融合（指城镇职工基本养老保险制度与新农保），还比较困难，仍有待探索。