国有资产从管理到治理

党的十八届三中全会将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，适应了改革发展的新要求和人民群众的新期待，也是中国特色社会主义民主政治发展的重要体现。从管理向治理变革，是现代社会政治发展的普遍趋势，也折射出国家、社会及公民关系的变化。具体来讲，从管理到治理，具有三个方面的重要转变：行为主体从单一化向多元化转变，运行模式由单向垂直型向交互复合型转变，践行理念从管控、强制、命令向法治、协商、民主转变。

国有资产治理的新方向国有资产管理是指对所有权属于国家的各类资产的经营和使用，进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。在我国，国有资产大体上可以分为企业、公共产品、金融资本、资源等四种基本形态，其中国有企业是国有资产经营的重要载体，是国有资产管理的重中之重。

改革开放以来，中央对于建立和完善国有资产管理体制不断进行探索，对国有资产监管的认识也经历了一个从模糊到清晰的过程。1984年十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》初次提出国有企业所有权与经营权分离的思想；1988年国务院决定成立国有资产管理局，行使对国有资产的管理职能；1993年十四届三中全会提出对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制，首次明确了政资分开的概念；1998年在国务院机构改革中国有资产管理局被撤销并入财政部，机械、化工、煤炭等多个主管行业内国企的政府部门改组为隶属于国家经贸委下设的局级单位，并明确不再直接管理国企；1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产”；2001年国家经贸委下属的九个国家局被撤销；2002年十六大明确了在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。根据党的十六大部署，2003年经十届全国人大一次会议批准，国务院设立国有资产监督管理委员会，负责履行出资人职责，监管国有资产。各省（区、市）和部分市（地）也相继组建国有资产监督机构。国资委这一机构体系也一直延续至今。其后2003年十六届三中全会首次作出了股份制是公有制的主要实现形式和大力发展混合所有制经济的论述。2007年十七大进一步强调深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度。2012年十八大提出深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

围绕全面深化改革的总目标，十八届三中全会用治理的思维方式对我国国有资产管理体制进行再设计，开启了国有资产从管理向治理变革的新历程。

行为主体由单一化向多元化转变。国有资产由管理向治理转变，将引入多元社会力量参与国有企业的管理，进一步彰显国有企业属于全民所有的性质。一方面，国资委通过制定导向性的政策，执行国资监管方面的法律政策，继续在宏观上对国有资产进行管理；另一方面，通过发展混合所有制经济，集体资本、民营资本等社会资本将通过交叉持股等方式参股国有企业，参与到对国有资产的治理进程。此外，公民个体、民营企业家、国有企业内部员工等也可以通过国有企业市场化选聘等途径应征职业经理人等职务，从而实现作为行为主体参与国有资产的治理。

运行模式由两层架构向三层架构转变。国有资产从管理向治理变革，将形成“国资委—国有资本运营公司—国有企业”的运行模式，克服传统的“国资委—国有企业”运行模式中政资不分的弊端。在三层运行模式中，国资委仅与其直接下层即国有资产运营公司进行联系，其职能从管理全口径的资产向管理出资人投资资本转变；国有资本经营公司作为连接国资委和国有企业的中枢，一方面接受国资委的监督管理，另一方面专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作。处于第三层的国有企业则定位于国有资产的具体运营，实现国有资产的保值增值。