贺雪峰：十八届三中全会决议涉农条款解读（28）

四、关于“城乡二元结构”

I、文件解读。

十八届三中全会决议第三部分题为“健全城乡发展一体化体制机制”，导语指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，决议第23条要求：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革”，“稳步推进城镇基本公共服务常驻人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”，“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。

择要有以下几条值得特别重视：

a、“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。

b、“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革”。

c、“稳步推进城镇基本公共服务常驻人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。

d、“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。

以下分别解读。

第一条是一个判断，这个判断认为，中国之所以没有城乡发展一体化，其主要障碍是城乡二元结构，这样就有两个关键词，一是城乡发展一体化，二是城乡二元结构。

我们来看这两个关键词的涵义。按决议的说法，城乡发展一体化就是要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的体制机制。按厉以宁的说法，城乡一体化就是城市和农村之间要素自由流动，有效配置，共同发展。

所谓体制机制，就是要通过政策和制度设置来促进城乡发展的一体化，既然是一体化的，政策和制度就不应该区分城市农村，不应该分别针对不同对象，而是一般性的，是以调动城乡之间要素有效配置为目标的，这也是为什么将城乡二元结构当作制约城乡发展一体化的主要障碍的原因。

如果当前的政策和制度对农民进城不利，对农民具有剥削性，则将专门针对农民的剥削性政策和制度消除，就可能做到“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。而若有些政策和制度是限制城市资本的，破除这样的限制，让资本自由下乡，就又可能损害农民在农村的利益。城乡发展一体化的背后，其核心是要保护农民，是要让农民更多分享现代化成果，其中原因是，农民人数众多，且是缺乏自我保护能力的弱势群体。这样看来，健全城乡发展一体化的体制机制并非不区分城市和农村，而是要保护农民，这种体制机制与历以宁主张的“双向城乡一体化”是很大差别的，因为历以宁主张农民进城和资本下乡，主张以市场来配置资源，主张劳动、资本和土地要素的自由流动，这样一种市场配置资源和要素自由流动，就可能让进城失败的农民不能返回农村而落入到城市贫民窟，就可能因为资本进入农业分割农业GDP蛋糕，而减少了仍然数量庞大的务农农民的农业收入。

这样来理解城乡发展一体化的机制体制，就是要破除当前体制性城乡二元结构中对农民剥削和歧视性的部分，而充分发挥当前体制性城乡二元结构中对农民保护性的成分。城乡发展一体化的体制机制，并非只是完全由市场来起作用，而是要有制度和政策安排。

再来看城乡二元结构。城乡二元结构有两个不同含义，一是城乡二元结构体制，或体制性城乡二元结构，即陆学艺先生所讲“一国两策”，一个国家，城市和农村两种政策。“一国两策”具有历史合理性，是中国赶超型现代化的产物。在历史上，通过“一国两策”，城市剥削农村，农业补贴工业，工农产品剪刀差，为中国实现工业化提供了主要的原始资本积累。“一国两策”、“城乡二元”的一个主要制度是户籍制度，其中城市户籍具有远高于农村户籍的福利含金量，城市户口在就业、住房、医疗、教育、粮油等等各个方面，都有由国家保障的高额福利，而农村户籍主要依靠人民公社的集体，福利较少，国家政策中含有对农民的歧视，这样一种城乡二元结构的体制是对农民剥削性的体制。