贺雪峰：十八届三中全会决议涉农条款解读（25）

有两个办法来解决，一是允许其他地区的农村集体经营性建设用地置换成为指标，从而在城市规划区内落地，将相应的农地变为可以直接入市的农村集体经营性建设用地；二是仿照国土部于2006年试行的城乡建设用地增减挂钩办法，让边远农村农民减少建设用地面积，而在城市规划区内相应增加农村集体经营性建设用地供给。

无论哪一种办法，总归要变成城市建设用地的土地，只可能是城市规划区内的近郊农村土地，国家缩小征地范围，就使规划区内的农村集体可能有更大自主供给经营性建设用地的空间乃至需求，规划区内现有农村集体经营性用地面积太少，供给缺口太大，因此，通过将远郊规划区外不值钱的农村集体经营性建设用地甚或一般建设用地通过挂钩，在减少远郊建设用地面积情况下，增加规划区内农村集体经营性建设用地面积，自主供应城市建设用地。

在边远地区，无论是农村集体的经营性建设用地还是宅基地，都是低价的，而城市规划区可以与国有土地同等入市的农村集体经营性建设用地与国有土地同地同价，就具有极高的价值，通过挂钩，规划区内的农民集体就可以以极低的费用获取边远地区的建设用地指标，而以极高的价值将土地入市，这样一来，国家缩小征地范围所空缺出来的数量巨大的自主入市农村土地，就可以产生巨额农地非农使用的增值收益，这部分增值收益的绝大多数归规划区内的农村集体所独享，从而就滋养出来一个本来没有的庞大土地食利阶层。

再来看后面两句，其实，只要国家缩小征地范围，就必然会让规划区内的城郊农民自主供地，城郊农民就可以获得巨大土地增值收益，这样的背景下再谈“规范征地程序”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，意义就不大了。

II、政策辨析

按《土地管理法》，当前中国城市建设用地制度基本上是遵循“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”进行运作的，这样一种城市建设用地制度安排就使国家垄断建设用地一级市场，同时放开建设用地二级市场，国家通过征收农民土地，再将征收农地转为国有建设用地，而使国家可以有效调控建设用地的供给，并获得农地非农使用增值收益的主要部分。

在以上土地制度安排中，国家通过地方政府征收农民土地，给农民以征地补偿，但总体来讲，国家给农民的征地补偿是按被征收土地原有用途给予补偿的，给农地补偿的最高值为农地原产值的30倍。实践中，发达地区征收农民土地，给农民的征地补偿普遍已经超过30倍，尤其是留地安置，利益巨大。十八届三中全会决议中提出要“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，某种意义上是对当前地方政府征地补偿实践中超出《土地管理法》第47条规定的追认，同时，《决议》提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，过去中央提出给农民的征地补偿，一是强调不超过30倍农业产值，二是强调要保障被征地农民收入不降低、生活有保障这样两个标准。无论哪种说法和做法，当前的土地制度实践中，给被征地农民的补偿是以土地原有用途为依据的，在地方政府的具体政策实施中，则有让被征地农民分享土地非农使用增值收益的若干做法（比如留地安置），只是这种做法所占比重不大，主体仍然是将农地非农使用增值收益的大部分留归地方政府，成为众所周知的“土地财政”。