贺雪峰：十八届三中全会决议涉农条款解读（24）

这样一种解决历史遗留问题的办法必须控制新增农村集体经营性建设用地，即不应当再批准一般农地和农村非经营性建设用地转用为经营性建设用地。如果放开农村土地转为经营性建设用地，其后果就是农村集体经营性建设用地大量产生，在城市建设规划区的农村就可以因为其经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权，而获取巨额土地增值收益，并因此滋生出一个庞大土地食利阶层出来。后面结合征地制度将作进一步讨论。

第二条可以分解为三句，即“缩小征地范围”，“规范征地程序”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。

“缩小征地范围”，这句话在之前中央文件中已多次提到。“缩小征地范围”，并非城市扩张就减少将农地转用为非农建设用地的数量，而是改变农地转用为非农建设用地的方式，改变当前城市建设用地必须经由国家征收才能变为建设用地的“征转一体”的机制。也就是说，今后城市建设用地的来源，除了国家征收农地以外，也允许农村集体经营性建设用地直接入市，从而形成多元的建设用地供给格局，改变现行的国家垄断城市建设用地一级市场的格局。

中央之所以要“缩小征地范围”，一是当前征地中出现了严重的冲突，引发巨大社会矛盾，中央希望通过缩小征地规模来减少征地冲突。二是中央接受了土地应按是否用于公共目的来决定是否征收的观点（这也是宪法表述），认为只有为了公共利益才能强征农民土地，为经营性目的强制农民土地是不正义的（当然，这是极大误解了中国土地制度）。

“缩小征地范围”，即允许符合规划与用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权，就可能不只是要解决过去农村集体经营性建设用地的历史遗留问题（因为在诸如深圳等发达地区，农村经营性建设用地事实上已经纳入到城市建设之内了）。在当前中国正处在快速现代化与城市化背景下，与人口城市化同步进行的土地城市化，必然要求城市继续扩张，必然要有大量农地转用为非农建设用地。“缩小征地范围”，就必然要扩大非征收的集体经营性建设用地的供给。

在不可能允许农村新增经营性建设用地情况下面，“缩小征地范围”所预留出来的城市建设用地供给，就只可能由过去遗留下来的现在可以与国有土地同等入市的农村经营性建设用地来填补。又因为城市扩展只可能平面推进，而在城市平面推进的农村，真正农村集体经营性建设用地规模极小，可能只占到全部土地面积的不足5%，其余皆为耕地、荒地和宅基地，不足5%的经营性建设用地不足以填补“缩小征地范围”所空余出来的城市建设用地缺额，而其他土地又不能入市。怎么办？