贺雪峰：十八届三中全会决议涉农条款解读（23）

以上所有农村集体经营性建设用地总面积不超过5000万亩，这部分农村集体经营性建设用地是在《土地管理法》出台前就已使用，所以并未违反《土地管理法》中“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，从而在建设用地市场上，客观形成了既有国有土地，也有集体土地的现实。这是一个历史遗留问题，如何化解这一历史遗留问题，是中央必须考虑的问题。

最早在十七届三中全会决议中就已提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，其中十分明确是要解决历史遗留问题，即不允许新增集体经营性建设用地。如果一方面城乡建设用地同权同价，另一方面又放开集体将一般建设用地甚至耕地变成经营性建设用地，将会导致严重后果，这一严重后果后面再讨论。

当前农村集体经营性建设用地分散在全国60多万个行政村，但主要集中在沿海发达地区，尤其集中在长三角和珠三角。因为土地的不可移动性，散布在全国的农村经营性建设用地如何发挥作用是一个待解难题。

再来看“符合规划和用途管制”。中国与世界上绝大多数国家一样，土地使用上实行用途管制。所谓“用途管制”，即将土地分为不同用途，并按不同用途进行使用管制。其中最基本的用途管制是将土地分为农地和建设用地，农地转用为建设用地要由国家进行严格控制与审批。建设用地又分为多种，比如城市建设用地又分为城市工业用地、公益事业建设用地、经营性建设用地等等，农村建设用地又分为农村经营性建设用地、农村公共服务及基础设施建设用地和农民宅基地，不同用途土地不能随意改变用途。

正因为土地不可移动，土地使用就必须符合规划，否则土地使用就会带来严重的无序。土地规划是依据经济建设和城市发展内在需要与客观规律进行的。只有在符合规划和用途管制情况下，农村集体经营性建设用地才能出让、租赁和入股。

“出让、租赁和入股”这组关键词较《土地管理法》中农村集体经营性建设用地只能自用的规定很不相同，即已经承认了农村集体经营性建设用地可以作为一般生产要素参与到生产经营环节。正是这一组关键词，引出下一句“（农村集体经营性建设用地）实行与国有土地同等入市、同权同价”，这样，之前受到较大限制无法获得完全土地权能的集体经营性建设用地就获得了与国有建设用地同等权能。

总体来讲，此条重在解决历史遗留问题。改革开放先行者深圳一直存在大量农村集体经营性建设用地权能如何发挥作用的难题，即在国有建设用地以外，深圳还有面积极大的农村集体经营性建设用地，这些农村集体经营性建设用地已与国有建设用地犬牙交错，但因为集体建设用地与国有建设用地性质不同，不能入市不能同权同价，而使深圳无法有效整合使用建设用地。2012年，经国土部批准，深圳全部农村土地转为国有性质，使之前的农村集体经营性建设用地变成国有建设用地，可以直接入市，从而使深圳可能有效配置土地资源，合理进行城市规划。

深圳将农村集体土地转为国有是一种解决历史遗留问题的办法，而允许集体经营性建设用地“与国有土地同等入市，同权同价”，是同样的解决历史遗留问题的办法。