贺雪峰：十八届三中全会决议涉农条款解读（22）

其中尤其值得重视的有以下几条：

a、“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

b、“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。

c、“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。

以下分别解读。

第一条可以分解为两句，即“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，农村集体经营性建设用地“实行与国有土地同等入市、同权同价”。

第一句中，关键词有三组，一是“符合规划和用途管制”，二是“农村集体经营性建设用地”，三是“出让、租赁、入股”。首先来看农村集体经营性建设用地。按《土地管理法》第43条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。按此条，就不应该有农村经营性建设用地。不过，考虑到农村集体经济组织办乡镇企业等等实际需要，《土地管理法》又为村社集体进行建设使用土地留下一个小小缺口，即：

第五十九条 乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

第六十条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。

按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。

这样，全国农村形成了具有一定规模的农村集体经营性建设用地，因为审批控制很严格，这样经过批准由农地转为非农建设用地的面积很少。全国大约不超过1000万亩。

真正构成当前农村经营性建设用地的主体部分是在《土地管理法》出台并严格执行之前，因为鼓励发展乡镇企业，全国农村“村村点火、户户冒烟”办乡镇企业，大量农地用于兴办工业和商业，虽然后来乡镇企业大量倒闭，但土地非农使用已成事实，由此形成当前最大规模的农村经营性建设用地。

此外，在珠三角地区发展早期，招商引资、三来一补，地方政府鼓励村社集体自盖厂房招商，鼓励农民自建住房出租给外来农民工租住，由此形成了大量非农使用的农村集体经营性建设用地。