土地入市改革有助降低城镇化成本

刚刚闭幕的中共十八届三中全会为中国经济转型、改革深入发展指明了方向。土地制度改革作为八个重点改革领域之一引起社会各界的广泛关注，其中“建立城乡统一的建设用地市场”，可以作为土地制度改革的重要突破口。

改革开放35年来，中国共产党带领中国人民在建设中国特色社会主义道路上不断摸索，不懈探索，闯出一条中国特色社会主义道路。得益于改革红利，1979年至2012年我国年均经济增速达9.8%，推动了以能源与土地为代表的资源价格上涨。随着我国工业化、城镇化的快速推进，建设用地需求量不断增大，土地资源的稀缺性日益凸显，农村集体建设用地的资产价值充分显现。经济利益带来的农村集体建设用地出让、出租、转让、入股、抵押等市场经济活动不断涌现，活跃的农村集体建设用地流转使得城乡建设用地市场发生了根本性变化。

建立城乡统一的建设用地市场，意味着一直处于“地下”状态的集体建设用地使用权流转将得到政府认可，进入规范市场。这样农村集体建设用地流转不仅成为公开、合法的市场交易行为，而且享有与国有土地相同的权利，即“同地同价同权”。这是国家土地利用制度改革的重大突破。然而，农村集体建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场一直面临几个困境：一是法律困境。虽然农村集体建设用地使用权流转在实践中探索出不少成功经验，但是由于现行法律（《土地管理法》）规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这使得农村集体建设用地使用权的市场化问题始终存在一道“门槛”。二是土地征收制度困境。我国建设用地市场由三部分组成：国有建设用地市场、集体建设用地市场、征地市场，这三者之间相互割裂，由于征地市场由政府垄断，具有浓厚行政运作色彩，政府一边以低价从农民手中征收土地，另一边高价在城市土地市场出让，形成巨大的土地价格“剪刀差”。集体建设用地基本被排斥在成熟的国有建设用地市场之外，城乡建设用地市场之间缺乏有机联系。三是产权困境。根据我国现行土地法律制度的规定，在农村土地产权制度中所有权主体虚位，所有权效力的相对性和权利内容的不完全性，使得农民集体土地所有权受到严格限制，农民集体土地所有权的权能残缺不全。四是城乡二元结构困境。我国的城乡二元结构造成了城乡建设用地结构和布局不合理、城市用地闲置浪费和过度利用并存、农村建设用地总体粗放，以及城乡建设用地扩张过程中农民权益受侵害等种种不利于城乡一体化发展的一系列问题。

为此，国家曾经为建立城乡统一的建设用地市场在地方进行过多次探索与试点，取得了良好的成效。早在十年前，国家就在苏南经济圈的苏州市进行试点，十年来，苏州市已有一半以上的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过10万亩，其下辖的6个县级市均已建立了较为规范的集体土地市场，其他的地区试点也都取得了很好的地方经验，如安徽省芜湖市，广东省顺德市，上海市浦东新区，浙江的嘉兴、义乌、湖州等。

十八届三中全会在总结五年来各地取得成绩的基础上，相比十七届三中全会“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的提法，删去“逐步”二字，市场化政策的基调更加明确，表明了彻底解决集体建设用地入市的体制性问题的决心，它的积极意义表现在以下三个方面。

第一，有利于解决我国城镇化进程中对建设用地的巨大需求。当前，城乡建设用地供需矛盾严重，此次改革对于城市来说，可以大幅度降低工业化和城市化成本。使城市国有建设用地和农村集体建设用地“同地同权同价”，为建设用地的有效供应提供了保障，土地使用者可以通过城乡统一的建设用地市场，进行公平的市场交易来满足和获得其对非公益性的建设用地需求，这对于抑制逐渐上涨的房价意义重大，有利于房价的稳定，从一个重要方面降低城镇化的成本。

第二，可以使规范农村集体建设用地流转从隐形转向公开。城乡统一的建设用地市场将使土地的市场价值得以实现，抑制不断上升的地价。对于广大农民的意义是：有利于加快土地确权，确保农民土地用益物权的主体地位，跟上土地快速城镇化和地方政府大规模征收土地的步伐，确立集体建设用地的有偿使用原则，解决农村集体建设用地的所有权虚置问题，以市场方式配置农村集体建设用地，不仅可以盘活农村存量的建设用地，而且可以促进农村集体建设用地的集约利用，更有利于土地资源的优化配置，更有利于确保农民的财产性收入。因为集体建设用地属于农村集体经济组织所有，农村集体经济组织内部的成员都享有其收益权，然而目前的集体建设用地大多处于闲置和沉睡状态，此次改革把土地资源的配置真正交给了市场。农民将获得很大的资源交换权益，这对农民也是一个机遇。改革后农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城镇化进程，增加财产性收入。而且，改革后农民对自己的生产生活的安排，能够更有效率和效益。

第三，有利于加快推进城乡一体化。“城市土地国有，农村土地集体所有”的城乡二元结构一直是土地制度改革的障碍。建设城乡统一的建设用地市场，加快农村土地的流转，将推动农村土地交易市场化，改变土地资源增值收益分配不公的格局，有利于农村集体建设用地与国有土地平等进入非农用地市场，形成公平交易平台，缩小政府的征地范围，逐步取消非公益用地划拨供应。对于人们普遍关注的广泛存在的小产权房，按照不同情况补缴一定出让收入，增加农民和农村集体土地的财产性收入。

当然，在建立城乡统一的建设用地市场的过程中，需要注意两点：一是集体建设用地不能不分青红皂白一律直接入市，否则可能会出现监管漏洞和权力“寻租”，形成巨大浪费，损害农民权益。二是在建立城乡统一的建设用地市场过程中需要分类、分区域、分阶段推进，加强监督与管理，做好公共服务。总之，建设城乡统一的建设用地市场，要在中央总体规划与布局下，加强政策创新，通过先行先试积累经验，借鉴地方改革的实践与经验，形成上下联动的良性机制。

　（作者单位：华中师范大学中国农村研究院）