瞭望：纪律检查体制改革的实质性突破（2）

纪委隶属关系将有实质性改变

《决定》正是针对党的纪律检查机构在发挥作用方面存在的不足，提出了改革和创新的任务，并对纪委、派驻机构、巡视机构都确定了改革路径。首先就是纪委的隶属关系将有实质性的改变。

党章规定，地方纪委、基层纪委受同级党委和上级纪委的双重领导。在实际工作中，两个领导的作用也不是平分秋色的，同级党委的领导作用更明显。党委、纪委不但是同一体的，而且是上下级关系，按照监督工作的本质规律，纪委的监督作用就容易打折扣。

因此，改革党的纪委检查体制，还是要从领导体制入手。可以设想，中央纪委在党中央领导下工作，党的地方各级纪委受上级纪委领导，这就是单一领导体制。或者分两步改，先将地方各级纪委由现在的受同级党委和上级纪委双重领导，改为受上级纪委和同级党委双重领导，或者明确以上级纪委领导为主。这就涉及到修改党章，也不是党的全会所能承担的任务。

这次《决定》在明确双重领导的前提下，提出强化上级纪委对下级纪委的领导，并且将领导体制中两个最主要的实质性的问题，一个是履行职责的权力，一个是干部管理权限，明确由上级纪委领导管理。

查办案件是纪委履行职责最主要的权力。《决定》明确“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。

干部管理是组织建设中最主要的职权。《决定》明确“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。

可以说，上述两项规定，再加上一系列的具体规定，已经从实质上理顺了纪委的隶属关系问题，其意义非常重大。

完善纪委派驻机构统一管理

派驻机构是纪检监察机关的重要组成部分。上世纪90年代开始实行纪委派驻制度，一般称为纪检组。纪检组的职能也是监督。从实践看，在履行监督职责方面表现得参差不齐，有好有差。

按现有规定，纪检组长是这个单位领导班子成员，他是有一票的，是这个权力结构中的一分子。这样做的好处在于，由于是同一体，彼此之间不存在信息屏障，便于监督。

有一利必有一弊。如上所述，监督的客体主体不分，就难以实施有效监督。在一些部门，纪检组长还兼任机关党委书记，在实际工作中参与许多具体事情。种种利益，千丝万缕，割不断，理不清。大家都在一幢楼里办公，一个饭堂吃饭，抬头不见低头见，七八年下来，甚至一二十年朝夕相处，一旦有人犯事，处置中，恩怨感情的因素不可能一点不起作用，包公斩包勉，还唱了一大段戏呢。

《决定》提出，全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。那么，要明确隶属关系，对上负责，应该还有一些具体规定，比如，努力减少与派驻单位的利益关系等。

加强巡视制度建设

现在腐败分子的暴露，主要是靠举报，另一个就是日益彰显监督功能的巡视制度。现在的巡视制度始于1996年，已经积累了十多年的经验。随着这项制度在实践中不断完善，它在党内监督方面已发挥越来越重要的作用。为什么能这样，根本原因就在于它反映了监督的本质规律，即监督主体与客体的分离。因此，一致看好的巡视工作的势头要保持下去，必须坚持按权力监督的规律行事。

历史上有成功的经验，也有失败的教训。我们知道，总督、巡抚是明清两代权力极大的封疆大吏。实际上，总督的第一官衔是都察院右都御史（类似于现在中央纪委副书记、监察部副部长的官职），巡抚的第一官衔是右副都御史。这些官职原先都是朝廷派巡地方的中央监察官。巡抚、总督在组织系统上都属于都察院，不是地方行政官员。由于利益等原因，慢慢介入地方事务，最后盘根错节，尾大不掉，演变成地方官了，同时也就失去了监察职能，明清两代的腐败也随之泛滥得不可收拾。

总之，巡视要能真正发挥作用，一定要遵循权力监督的规律，切断与被巡视地方和单位的利益关系。同时，要坚持“巡”而“视”之，全面覆盖，真正发挥好巡视的作用。（文/宋庆森，中央纪委驻新华社纪检组副组长）