驱散灰霾成本届政府最重要民生目标（2）

煤炭消费总量控制，能源结构优化是减排的牛鼻子

北京市环保局副局长庄志东说，就北京而言， PM2.5有3个来源：60%是“烧出来的”；15%是“飘出来的”；还有25%是“扬出来的”。

“烧出来的”指的是，燃料燃烧排放的PM2.5，包括煤、油、机动车排放等的燃烧；“飘出来的”则是指工业、油气、溶剂、餐饮油烟挥发出的PM2.5；“扬出来的”是指扬尘，包括建筑扬尘、道路扬尘和工业粉尘。

所以，《大气污染防治行动计划》中有多项措施直指煤炭消费量的问题，比如，要加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设；要制定国家煤炭消费总量中长期控制目标，实行目标责任管理。到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下，特别是京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。

在骆建华看来，尽管我们目前面临的减排难度要大于美国当年治理空气污染的阶段，但并非不可为，关键是要抓住煤炭消费总量控制这个解决问题的牛鼻子。

我国能源消费长期以来以煤为主，目前消费量已达到35亿吨，即使未来20年煤炭消费量不再增长，新增能源消费需求以油气和可再生能源来填补，但骆建华认为，35亿吨煤炭消费所带来的环境影响仍不可小觑。

煤炭消费总量控制和优化能源结构如何破题？ 骆建华分析说，未来能源消费需求增长趋势主要取决于经济增长速度和能源弹性消费系数两个因素。

他根据目前对中国经济增速主流的预判，以2010年～2030年中国经济年均增速6.8%、能源消费年均增长3.4%为基础测试出，2020年，我国的能源消费需要46亿吨标煤。

骆建华说，紧随其后的问题是，目前35亿吨煤的消费已经导致灰霾天频繁发生，那么未来11亿吨标煤的能源缺口该怎么弥补，显然不能再依靠化石能源，否则空气污染的问题永远无解，必须靠石油、天然气和可再生能源，甚至是超常规发展安全核能来填补。

骆建华的测算是，如果实现煤炭消费零增长，将煤炭消费总量控制在35亿吨，那么煤炭在能源消费构成中的占比由目前的68%，降至2020年的55%，2030年的40%，也是能否结构优化的关键一步。

国家发改委能源所研究员周大地直言不讳地指出，《大气污染防治行动计划》提出煤炭消费总量控制，对地方发展是个很大的挑战，特别是对那些过去以来煤炭消费量一直节节攀高的地区，因为那些地区的经济增长方式就是靠资源和能源，现在不仅不能再靠能源支持，煤炭消费量还要降下来，这就必须要对经济发展方式进行大调整。

也有专家透露，在减排任务最重的京津冀地区，除去北京，天津和河北煤炭消费总量控制的压力都很大。

2012年，河北省全年生产总值达到26575亿元，位居全国第六。支撑这份成绩单的是当地能源消耗量的迅猛增加和重化工产业的快速发展。由于历史的原因，河北的产业结构偏重，钢铁、建材、石化、电力等两高行业比较集中，其中全国粗钢的产量1/4来自河北。“过重”的产业结构直接导致河北成为能源消费大省，能源消费量在全国居第二位。

所以对河北来说，要完全靠清洁能源来替代煤炭实现用煤量的削减是很困难的，关键只能靠优化产业结构，淘汰高耗能的落后产能，才能实现煤炭用量的削减。

目前河北钢铁的年产量有3亿吨，有专家的观点是，河北应该好好测算一下，究竟需不需要这么大的钢铁生产规模，京津冀的环境容量能否支撑得了3亿吨钢铁生产过程中的污染排放。

周大地认为，治理大气污染是需要成本和付出代价的，比如用清洁能源替代煤炭，整个城市的运行成本都会提高，这是需要地方政府和民众有所准备和考虑的，是全社会必须要承担的成本。

据介绍，《大气污染防治行动计划》制定过程中曾确定了“同呼吸共命运”的基调，而行动计划的最后一部分内容也呼吁，祛除灰霾天，全社会都要伸出援手。正如周大地所言，改善空气质量是需要成本的，民众也有自己的责任，必须要为清洁能源、清洁汽车埋单。

地方政府责任明晰，考核要动真格

在未来5年的大气治理过程中，地方政府应该承担怎样的责任？

《大气污染防治行动计划》中与地方政府直接相关的内容至少有两个方面：一是，京津冀、长三角区域的地方政府间要形成协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施；

二是，国务院与各省（区、市）人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。国家层面还将构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。

与以往环境治理地方各自为战不同，《大气污染防治行动计划》特别强调区域间的协同作战。我国的法律规定，地方政府对辖区内的环境质量负责。可是污染物的扩散并不理会行政区划边界的概念，所以近年来在学界频繁被提及的观点是，空气污染的治理必须走区域联防联控的模式，光靠某一地区的努力，难以实现环境质量的改善。

有研究表明，在偏南风的作用下，北京空气污染的状况将受到河北的影响，北京输入型污染的影响权重能占到25%。但在河北看来，当风向改变时，北京的污染也会飘到附近的保定、石家庄。

事实上，对北京来说，早在2008年北京奥运会期间就已经尝到了区域联防联治的甜头。当时为了保证奥运期间北京及其周边的空气质量，京津冀晋蒙的污染企业都停工了一段时间，而空气质量也确实立竿见影有了好转。随着奥运会的结束，一切又恢复到从前。

在北京周边的各省市看来，奥运会期间的做法只能是短期行为，就那短短的几个星期，地方经济都有很大的损失，如果长期为了保北京蓝天要周边地区作出牺牲也是不现实的，那么，区域间该如何协同作战是亟待大家共同探讨的话题。

有消息称，京津冀地区联防联治的方案已经提交到环保部，将在该部门的支持下形成最终方案和实施细则。这份联防联治方案被认为可能会包括：未来各省市间应该如何共享信息，如何联合执法，如何进行环评会商等内容。

据环保部有关负责人介绍，《大气污染防治行动计划》发布之后，环保部将与各省区市签订目标责任状，PM2.5等细颗粒物将被列为对地方进行考核的约束性指标。最先启动的有可能是京津冀地区各省市与环保部的签约。

业界认为，《大气污染防治行动计划》的一个重大突破是，将对治理目标完不成的地区实施动真格的问责。计划中有专门的严格问责的措施：对未通过年度考核的，由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促。

计划中还明确，对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。