“公正社会”取向的国家治理与制度建设（6）

四、余论：“民主”在哪里？

“公正社会”价值导向下的社会保障体系、法治、大部门制和话语体系，可能是中国政治在未来5年甚至更长一些时间的政策选项。人们可能会问：民主在哪里？

其实，熟悉民主历史和民主理论的人都应该知道，法治(宪政)本身就是一种民主形式(我们熟悉的宪政民主)，而且是民主的根本保障形式。对于西方宪政理论家而言，提到多数决民主，首先必须有立宪民主，只有多数决民主而无立宪民主只能是“多数人暴政”，民主变成了非民主甚至专制，只有有了立宪民主的多数决民主才能称为“自由民主”。可以认为，把保障自由的宪法说成是“民主的”，这应该是一种高度智慧的历史叙事，因为西方历史上自由和民主具有根本的冲突性。

在罗尔斯看来，政治分为宪法政治和日常政治，宪法政治即司法复审制度确保的基本权利与自由，而日常政治实现的是多数决立法原则，而多数决立法当然可能侵犯个人的基本权利和自由。为此，“关键是要在两种民主观念(宪法民主和多数决民主)之间做出选择”。一方面，“民主的宪法应确保某些基本的权利和自由不受日常政治(与宪法政治相对)之立法多数决的影响”，另一方面，“即使那些支持司法复审制度的人也必须假定，在日常政治中，立法的多数决原则必须得到遵守”[1]4－5。

笔者认为，罗尔斯是在“词典式序列”的意义上使用立宪民主和多数决民主。用他自己的话说，“我倾向于接受司法复审制度”[1]4，但又不得不向多数决民主妥协。也就是说，宪法政治是第一位的，日常政治是第二位的，二者的次序不能颠倒。应该看到，萨托利虽然是“熊彼特式民主”即“选举式民主”的理论集大成者，但前提还是确保自由和基本权利的立宪民主，其理论上的多数决民主只不过是对大众民主政治的妥协和退让。在这一点上，布坎南和罗尔斯没有什么区别，都把“立宪时刻”放在第一位。

那么，相对于多数决民主的立宪民主到底是何物？无需系统的理论梳理，常识告诉我们，立宪民主就是宪政，或者说就是法治。无论是柏拉图还是亚里士多德，法治都是一切政体的基础，法治优于人治。到了近代，从洛克、孟德斯鸠到美国建国者如联邦党人，设计的政体都是以贵族为政治主体的宪政体制或法治政体，排斥的是大众权利或民主政治。就是这样一个明白无误的概念，宪政或法治怎么与民主勾连在一起呢？排斥大众权利而确保精英权利和自由的宪政被说成是所谓的“宪政民主”，进而变成了一种民主的流行观念，不能不说是冷战中西方人意识形态建构的巨大成就。用萨托利的话说，二战后西方社会科学的所有努力就是如何使自由与民主相融合[2]，即如何在理论上说得通。

明白了立宪民主其实就是宪政或法治，我们当然接受立宪民主相对于其他民主的第一位的重要性，因为法治是一切政体的基础。

分权本身也是一种民主形式。如果西方人把宪政称为一种民主形式，我们更有理由把分权政治与民主联系在一起，称之为“分权民主”。这样说不仅有政治理论上的资源支撑，还因为分权本身最符合民主的本义。

首先，民主的最基本的含义就是人民当家作主或者多数人统治。到了现代国家时代，原始意义上的民主变成了代议制民主或代表制，要么由皇帝作为“代表”，要么由选举产生的议员或官员作为“代表”。无论谁是代表，都与原始意义上的民主相去甚远。但是，分权却可能找回原始意义上的民主，即让“人民”直接行使各种权利。这是因为，对于早发达国家而言，现代国家的形成就是权力集中化或中央化的过程，从而大大削弱既有的地方自治。为此，托克维尔无比正确地指出，追求民主的大革命却强化了中央集权而削减了地方自治。就此而言，中央对地方的分权难道不是重新找回“人民”的过程？因此，中央对地方的分权其实就是一种民主化的过程。关于这一点，专门研究政治抗争的查尔斯·梯利又给我们以智慧的启示：争取平等权、民族独立和地方自治的运动都是民主化的一个组成部分。[1]

在《论美国的民主》中，托克维尔谈论的民主显然主要是平等、分权和地方自治，而不是选举——事实上在托克维尔看来选举势必导致多数人立法所形成的侵害富人的多数暴政，虽然当时的美国还没有实行普选。而托克维尔谈论的平等、分权和地方自治，显然是为了集权化的法国寻求出路，呼吁法国向美国学习。在《论美国的民主》中，托克维尔列举了大量的公共生活国家化的弊端以及民主化的地方自治的生动活泼的场景。

如果分权和地方自治就是民主，那么资源集中化或中央化的国家直接有违民主的基本原则，而公共权力的中央化是现代国家的一般特征，而现代国家的另外一个重要特征则是权力的公共化即民主化，这两个特征具有内在的张力。中央化实际上是集权化，而民主化又意味着分权化。没有集权化，现代国家就建立不起来。但是，中央化的弊端是：且不说其行政成本以及部门利益所导致的官僚利益集团(事实上是一种国家利益集团)，中央化必然要求官僚化，而官僚化的泛滥必然又导致国家与公民的疏离。在托克维尔看来，“行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神”，“它可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣”[3]。

更重要的是，现代国家是一个不断强化权力的抽象性的过程，权力归属于任何个人、家族、特定团体都会受到越来越强大的质疑，即权力只能属于最为抽象的人民，因而民主化是现代国家的必然诉求。抽象的人民不会直接掌控或行使权力，要么通过代议制下的代表来行使权力，要么通过分权化而使权力落在职能部门、团体或民众所在的生活单位。

根据比较历史，我们可以总结出民主形式之间的关系是词典性关系，不能颠倒的词典式秩序依次是“法治民主—分权民主—选举民主”。法治民主不但保障个人权利和自由，也保障国家主权，因而是一种基本政治秩序的民主；分权民主则是为了实现民主初衷而去中央化的一种使制度安排更加合理化的民主，但分权不是无度的，即不能形成无政府主义式的分权；选举民主则至少是一种在形式上保障大众平等权利的民主，但是“大众”既可能用选举来拥护非民主政体，也可能通过选举而分裂国家。

这些关系说明，第一顺位民主是法治民主，这是一切民主形式的最大公约数。借用马克思的“经济基础”和“上层建筑”的比喻，法治民主和分权民主可以并称为“基础性民主”，是好的民主政治的最重要的基础；而选举民主、协商民主(对话民主)和参与民主则是“上层性民主”，是民主的表面化形式。一个国家可能实行各种形式的“上层性民主”，但是没有“基础性民主”，“上层性民主”就可能演变为“无效的民主”，进而导致国家的无效治理甚至国家失败。

转型国家的历史都告诉我们，当大众选举式民主轰轰烈烈到来时，转型好的国家至少需要15年的过渡期，其间不会有好的经济建设和制度建设；转型不好的国家则会重返专制甚或国家失败(国家分裂或恐怖主义横行)。因此，在未来5年甚至更长的时间内(10年)，中国最迫切的任务依然是基础设施的建设——夯实经济设施基础、社会权利基础和政治设施基础。

注释：

[1]另外，根据对法国600年民主化的政治发展史研究，梯利把争议性政治划分为三种形式，即16世纪经常发生的“竞争性抗议”，即占有差不多同等资源的群体为了争夺同一资源而发生的冲突，比如村庄或家族之间为土地而发生的冲突；17—18世纪的常态性反应性抗议，诸如抗税、暴乱或抢粮风暴等现象，这是在资本主义市场力量上升时期农民和城市贫民为保卫被市场力量剥夺的资源的斗争；19—20世纪发生的“主动性抗议”，其主体是工人阶级，以积极的罢工形式而实现自己的权益。参见［美］查尔斯·梯利著《民主》，魏红钟译，上海世纪出版集团，2009年版。

参考文献：

[1]罗尔斯．政治哲学史讲义[M].杨通进，李丽丽，林航，译．北京：中国社会科学出版社，2011.

[2]萨托利．民主新论[M].冯克利，阎克文，译．北京：东方出版社，1993: 390.

[3]托克维尔．论美国的民主：上[M].董果良，译．北京：商务印书馆，1988: 97.

（杨光斌，舒卫方，中国人民大学 国际关系学院）