“公正社会”取向的国家治理与制度建设（4）

习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习会议上重点强调中共十八大提出的要把制度建设摆在突出位置：“邓小平同志1992年在视察南方重要谈话中指出：‘恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。’党的十八大强调，要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障。”可以预见，未来的制度建设将会是以法治为核心。

怎么样进行法治制度建设？首先还是要加强我们的根本政治制度即人民代表大会制度的建设，其中关键是加强人大常委会及其专门委员会的制度建设，并真正发挥其监督职能。在过去10年，恰恰是人大制度建设停滞的10年。

其次，司法体制和行政执法体制的改革。像改革人民银行体制一样改革我们的司法体制和行政执法体制，使得法律真正具有国家性，超越于地方性。如果司法体制像人民银行体制一样，薄熙来怎么可能滥用司法权？

上述体制建设和改革，就是“一个中心两个基本点”，即以人大制度为中心、以司法体制和行政执法体制为两个基本点，最终形成“以人民代表大会为平台的法治民主”。

再次，倡导“依法治党”的理念。仅有体制建设还是不够的，必须倡导法治就是最大政治、共产党最大利益的观念，让党员干部带头守法，依法治国。法治不但用来“治党”、“治国”，还用来“治民”。应该有一个全党甚至全民的法治教育活动。

第三，绕不开的大部门制以及再分权

让我们从残酷的现实主义角度来看这个问题。社会普遍不满甚至整个社会充满暴戾之气，根源在于最近十来年国家过分垄断资源而导致的社会不公正和腐败；而国家所以能过分垄断资源直接与政府管理体制有关。

在当下中国，人们都能感受到社会的不满，而不满的原因来自社会不公正，而社会不公正则根源于官商结合下的权力垄断所导致的社会结构的利益集团化、集团利益的制度化。基于市场和权力结盟的强势利益集团的形成，标志着中国的社会结构已经利益集团化，或曰“利益集团化的社会结构”。权力和市场结盟而形成的社会结构必然是封闭性的，这是因为，(1)一个人要进入权力阶层就离不开财富，同样一个人迈入财富的门槛(比如大型国有企业)也离不开权力；(2)权力和市场的结盟还形成排他性垄断，即好处只能归强势利益集团，其他人不得或没有机会进入被垄断的产业。这样，个人很难以自己的天赋或才干而改变自己的命运，只能生活在父辈所处的结构之中。

由此导致的社会矛盾是：民营企业难以进入法定的垄断部门从而使营商环境更加恶化；公务员考试空前热门，从2003年的不到10万人报考到这几年的140多万人报考，不到10年增长了十几倍；出身草根的大学生没有进取的机会，或者就业无门，从而形成了一个强大的体制外不满力量。这是中国最当务之急。如果这个判断准确的话，用什么样的办法去解决这个难题？

人们的不满还因为生活中的无处不在的腐败，而对腐败产生的不满无疑直接侵蚀着政治合法性。在中国，腐败的最重要的原因是国家可掌控的资源太多，寻租的空间太大。从报道出来的腐败案看，各级、各种规模的腐败基本上产生于行政审批和工程项目，大到刘志军这样的高铁案，小到一个县的腐败案，莫不如此。如果腐败的根源是资源的国家化或集中化，那么又需要用什么样的办法去减少资源的集中化？

无论是社会结构的利益集团化还是资源集中化而导致的腐败，都源于一个问题，即资源垄断。如果说改革开放之初的“总病根”是邓小平所说的权力过分集中，特别是书记这个一把手，而改革开放30多年后的中国的“总病根”则是市场化积聚的庞大资源又被国家所垄断，即政府资源垄断，否则很难想象怎么会有那么多的人如过江之鲫争当人民的“仆人”。为此，我们必须而且最好就政府资源垄断问题而寻求问题的解决之道。

再分权势在必行。既然总病根是国家垄断资源，直接的办法就是分权改革。我们知道，中国的改革开放就是以分权为出发点的。问题在于，市场有了，权力依旧，结果资本与权力的结合导致权力比以前任何时代都更加诱人。很简单，过去的权力更多是文化上的象征意义，而能够直接支配财富的权力的利益意义大于象征意义。这就是只改革经济而不改革权力结构的必然后果。问题是，这10年连改革经济结构的动力都没有了，因为改革经济结构必然牵动着政治权力结构。但是，时事逼人，面对目前转型危机下的暴戾之气，不改革只能进一步积累民怨。

如何改？中国的“总病根”也迫切要求进一步功能性分权。如何分权？思想界讨论得很多了。其实，我们有现存的经验性路线图：政府体制—政治与市场—社会管理，即实行大部门制并转变政府的计划性和部门主义的职能，改革因权力垄断而形成的资源和市场垄断，在此基础上培育多元化的、相对自治的社会管理体制。

所以说有一套我们已经熟悉的经验性路线图，因为30多年的改革开放就是在做这些事。所不同的是，这些问题是在改革开放中形成的，其中最大的不同是权力与资本的结盟而形成的权力对资源的垄断，其中来自利益集团的阻力是自然的。但是，今天的这些阻力并没有邓小平当初面对的所有制领域的计划经济的阻力那么大，邓小平依然能“突围”成功。今天的阻力也没有20世纪90年代开放互联网、建立分税制、改革银行体制、军队与商业脱钩，甚至加入WTO时遇到的阻力大，这些已经是中国发展的“制度红利”。