刘铁民：公共安全管理科学进展与挑战（3）

三、现代安全管理科学理论与实践

（一）实现从传统安全管理向现代风险管理转变

安全管理理念的变化。我觉得对于综合治理这项工作而言，没有比风险管理更重要的手段和思想了。我们在第一线接触的问题都是一些风险的苗头，如果处理得不好，就可能造成事件。怎么来处理这些风险呢？管理理念要发生改变。传统的安全管理它的理念是什么？以结果为核心。就是要求我们的管理不出事，我们的环境别污染、事故别爆炸、公众别聚集、上访要减少，就是处理结果。它是以结果为中心的。如果出了事故，没有控制住，我们就开始调过头来追究责任。我们是不是这样一套方法？现代的风险管理完全是背离这样一套思想，它首先强调过程控制，强调事先的预防，强调苗头的控制。从这个意义上说，一个地区是不是安全不在于它出了多少事，关键是看他的风险有多大。有的地方虽然这些年、这几个月没有出事，但是只要孕育着风险，出事、出大事是迟早的事。所以说安全是风险的度。风险还有度吗？有。风险的度就是一个突发事件，一个负面事件的发生概率。当各类事件都不发生时，概率为0；当事件已经发生时，概率为1。那我们这样一个地区它的概率处在什么位置上呢？在0和1之间，不可能是零。有的地方一点风险没有吗？不可能。那么也不可能是1，你见过哪个地方天天出事的。有这样的地方吗？都在0和1之间。当我们所管辖的地区，发生事件的概率越来越逼近1的时候，我们说越来越危险。当我们发生事件的概率越来越逼近0的时候，我们就说这个地区越来越安全。那我们综合治理包括所有的公共安全管理的目标是什么？是我们发生各类事件的概率慢慢的逼近零，这就是进步。零风险、零事故、零死亡、零事件我们能不能做到？能。为什么？刚才不讲是零是理论极端值吗？0是目标，它是我们努力的目标。我们大家知道，我们共产党人坚信共产主义事业一定成功，它是我们的目标，它是我们为之奋斗，甚至为之牺牲的目标。概率为0是目标，它不是指标。所以任何一个地区、任何一个单位都可以以0为目标。那么怎么去实现0的目标，后面我会继续介绍的。

事故的概念。从这个意义上来说，对于事故我们就有了一个全新的理解。什么叫事故呢？它是离散、随机、小概率事件。什么叫离散和随机？我们知道事件是具有偶然性的，任何人没有办法判断。在我们东城区这地方，什么时间、什么地点、发生什么样一个事件，无法预测，没有办法预测。所以它具有不确定性和偶然性的。事件还有一个特性叫小概率。什么叫小概率？就是事件的发生具有绝对性和必然性。从事生产经营活动、从事社会管理，只要是社区中有大量的人群从事各种活动，就必然有发生各类事件的风险，这就叫小概率事件。但是它是小概率的，不是天天发生，这是必然的。那么必然的事件我们怎么预防？以0为目标，使它的概率不断下降，使它的风险水平不断降低。从这个意义上讲，事件它具有偶然性，也具有发生的必然性。必然性可以通过风险来控制，是可以预防和控制的。

控制事故的步骤。如何去控制事件的危险？就是要有一整套风险管理的思想和程序。我个人以为，对于综合治理部门对风险管理的思想的理解、贯彻和实际应用是最重要的，因为它们直接接触各类的危险，他们是控制和保安的第一线。如何去控制呢？风险管理分三个步骤。第一步是危害识别。什么叫危害识别？从综合治理的角度我们必须了解我们所管辖的社区有没有危险源，包括高危险的人群、高危险的设施、高危险的物质。有危险源，才可能产生危险。危险源能不能造成事件发生，我们要进行评价，当我们确认确有发生事件的可能性的时候，概率比较高时，我们必须制定风险控制计划。各种各样不同的危害，应该估计到，必须对它进行控制。控制风险分四个步骤：第一是根除危害。就是把这种危险源彻底解决了。比如说社区里有一个作业场所或者有一个危险场所，那就请它搬迁，遇到其他一些危险源要彻底的从社区里根除，不要有任何怜悯和疏忽之心。但是有些情况下，受我们的经济社会发展条件所限，我们不能根除所有的危害，必须和它共存而且要共安。这个时候你要做什么？做管理的第二步，叫过程控制。第二是过程控制。要安全准入，时刻不能放松警惕之心，不达到安全条件绝不放松、绝不纵容、绝不让它从事活动。即使准入了，对于每一个环节、每一个步骤必须制定严密的监控计划。第三步是培训。使我们每个公民、每一个工作人员必须了解这种危害和危险的本质是什么？如何进行预防？就是提高素质。什么叫素质？意识加能力就叫素质。对于我们综合治理人员来讲，什么叫素质？就是什么叫意识？就是风险感知力，你得知道你管理的对象有没有什么样的风险，你能感觉到，你能分析清楚。第二步是能力。就是从事综合治理的基本技能、基本方法。意识加能力就叫素质。我们现在安全生产、安全管理过程中，之所以出现了问题，很大程度上是由于我们一部分的基层干部的素质没有达到目标要求。第三步是应急。一旦突发事件发生，在第一时间采取有效措施，控制事态发展，叫第一响应。我们如果做到这些了，事件就是可以预防的、可以控制的。

（二）脆弱性是事故灾难发生的最本质原因和唯一可控因素

我们刚才讲了提到了上海“11.15”火灾事件。这是现场的一张照片，这张照片非常耐人寻味。你们看看，大楼整体燃烧。火灾现场我去过两次，旁边那个照片是我在现场调查的一个照片。火灾的原因是四个电焊工在11楼进行电焊作业，焊渣溅落在第10层引起大火，火是从10层以上开始燃烧的。但是我们注意到了消防队喷射的水枪和水炮水柱打向的却是第9层，我们感到很迷惑，是由于设备能力不够吗？是由于现场的消防战士素质不高吗？都不是。我去过现场，看看这张照片你就知道了，三座社区大楼同时装修，里边搭满了脚手架，从1层一直搭到28层，没有预留消防通道，没有设置消防广场。火灾发生之后去了124辆消防车，没有一辆能开进这个社区。开进去也没有用，云梯支不起来。最后他们在南边的一个建筑工地强行进入，但是在消防车和燃烧的大楼之间还有一个钢筋混凝土的两层楼建筑，是当地社区的配电房。所以喷水的水枪是隔着一个二层楼的打过来的，在它下落的过程中才浇到这个楼的第9层。当天下午这个楼里一共有160个人，但是死亡了48个，重伤了72个。一个居民楼里的火灾为什么有这样严重的后果？我刚才讲过，高层建筑火灾问题极其特殊，就是它的垂直传播和轰燃效应。第一，这个社区建设之前没有进行风险评价和安全评估，没有估计到火灾产生的风险。实际上风险非常大，它大楼外边包的保温材料是聚氨酯泡沫，这个东西有很大的风险，没有采取相应的预防措施。第二，现场没有设置安全监控和警报系统。所以火灾发生之后，没有办法通知大楼180户居民，也不知道哪一家有人，哪一家有什么样的人都不知道，没有入户报警，也没法通知居民。第三，居民事先没有风险告知和应急培训演练。对于火灾的危险性全然不知，而且也没有学会应急疏散的能力。一场火灾事故暴露的是什么问题？系统脆弱性。我们要克服的是系统上的脆弱性，哪个环节都不能疏忽。

（三）安全文化是安全工作的基础和先导

另一个我们特别强调安全文化，尤其从综合治理这个角度，文化的作用更加突出。吉林石化"11.13"爆炸事故最本质的原因就是安全意识薄弱造成的。我们一般谈到的文化往往认为就是意识、思想意识问题和宣传教育问题。安全文化的概念最先由国际核安全咨询组(INSAG)于1986年针对核电站的安全问题提出的，过去没有安全文化。安全文化主要通过行为来体现。安全文化包括五个核心要素：第一，决策能力。就是在地区经济发展和社会管理中，重大安全问题的上决策能力。我们的区委书记、区长在这个问题上是不是有清晰的决策能力，我们综合治理的领导还有我们每一个工作人员对于基本情况的判断是否具备这样的能力。第二，发展理念。我们这样一个地区，发展模式、发展速度、发展规模是什么样才是最合理的？一个基本条件就是安全和公众的满意度，而不是GDP数值。第三，价值观认同。在一个社区里，我们的领导、管理干部到公众都有共同的价值观，这个价值观就是安全第一和以人为本，要有这样的价值观。第四，法制环境。在我们这样一个地区，法律的观念、执法的能力是否能够达到目标要求。第五，公众素质。这一点非常重要。这五个才叫安全文化。我们现在经济发展速度很快，社会管理明显落后，社会管理落后于经济发展最主要的差距在在文化上。所以我们讲综合治理要形成一种特殊的文化，这种文化要与我们的经济社会发展水平同步。

（四）加强突发事件应急准备能力建设

重庆开县井喷事故。这些年发生的很多突发事件问题出在哪里？出在能力上。这是很典型的一个事件，我们看到右上角这个事件暴露的问题是非常突出的。这是“12.23”重庆开县井喷事故，这个事件造成243人死亡。造成人员死亡的原因是井喷当中大量的硫化氢，硫化氢是致死性神经毒气，是可以做化学武器使用的。但是这个气体有一种特性，就是可以燃烧。国外对于这样的事故最基本的处理原则就是在第一时间把井喷的井点燃，因为硫化氢燃烧之后就变成了二氧化硫，它就变成了一种环境污染物，但是没有即刻致死性，相对安全。国外的法律里面规定得很清楚，井喷后15分钟内必须点火成功。2003年12月23号晚上10点47分，重庆开县罗家寨二号井突然井喷失控。当时的钻井队队长叫吴坚经过努力奋斗之后，仍然无法控制井喷，他就想到了点火。当时石油化工安全操作规程里面讲的是井喷失控可以考虑点火，叫“可以考虑”，没有规定什么程序来决定，谁来拍板，用什么点、谁去点都没有设置。他知道最好的办法是点火，但是他没有权利做这样的决定，他向领导报告。他们的公司经理接到电话说我同意点火，但是我没权决定，他向省局的领导报告。省局领导在凌晨一点的时候接到电话，说我同意点火，但是我也没有权利，我要报告，然后报告到北京。消息传到北京，中石油总部值班的是一位副总经理，他说你们现在不要点，我没权利决定，我要向我的领导报告。凌晨4点他才把马富才同志叫醒，他当时是中石油的总经理，中共中央候补委员，他听到了这个消息非常震惊，但是他知道他也没有权利决定，早晨7点召开党组会，研究处置方案，有的人说点了就安全了，但是有的人不同意，说这口矿井的设备是从美国进口的，价值240万，一把火点光了谁负责任。当天下午3点搜索队进入现场，就是这张照片，在第一时间里发现了96具尸体，消息传到北京，震惊全国。马富才同志立即下决心点火，18个小时后点火成功。但是事后的分析证明，243个人中90%以上是在井喷后1小时之内死亡的，18个小时后的点火既不能救这些人的性命，也把一个10几亿的国家财产付之一炬。那么这个问题出在哪里呢？出在没有第一响应的制度化设计，就是当出现危机事件的时候，不能在第一时间采取果断措施处理问题。

应急管理的基本原则。在应急管理方面，有些基本的原则是要遵循的。比如说我们讲到的救人第一的原则，以人为本的原则，比如说应急响应第一响应的原则等。第一响应必须做制度化设计。我们的综合治理，我们下边的基层干部能处理哪些事件，应该在制度上明确规定。让它充满自信的、果断坚决的在第一时间把问题处理好，而不是层层汇报、层层研究、层层布置，等事件形成燎原之势就晚了。另一个应急管理是一定要做事先的沟通和准备。这是典型的PX事件。PX有多大危害，它是一个危害比较轻的化学物质，而且没有确认有致癌性，但是公众对它的反对态度非常激烈。首先政府对这个项目做了大量的投入，企图引进这个项目，因为这个项目涉及到几百亿的GDP，政府热衷这个项目，但是没有和公众沟通。当所有的规划、论证报告、合同都签署之后，在网上公示，开始征求公众意见。第二个阶段是向群众公示。公众听到消息反映非常激烈，一致性表示不同意在我们的城市建这样的项目。第三步，政府进行安抚和处理，企图化解矛盾。第四步，公众不接受，以更激烈的方式，甚至上街游行来反对。第五步，政府刚开始企图用强制威胁的办法，甚至动用警力来强力压制，反而激起了公众更加激烈的反抗。第六步，政府全线崩溃，彻底退让，不但不建了，而且永远不建了。大家知道这样一个项目，从论证到申报都是符合法律程序的，而且由发改委正式下文批准，凭什么说不建就要不建了。严格意义上说，地方政府没这样的权利，但是现在不都这样了吗？那么为什么会造成这样的后果？很大的一个原因就是政府的公信力下降，你说没害他都不信。他信谁？信网络，信那些意见领袖的话。所以这个东西应该引起我们深思，我们要改变思想观念。过去我们的急预案主要是事件发生之后如何处理，现在的应急管理有一个很大的转变就是工作不再事件之后，而在事件之前。所以一个社区、一个部门，尤其像我们综合治理这样的部门，面临着繁重的公共安全工作；为了应对各类突发事件，要做好应急准备，编制一个灵活、有效的应急预案。

四、坚持以人为本，实现安全发展，建设平安中国

平安中国是习近平同志在江苏召开维稳工作会议上提出的，他提出平安中国的思想迅速在党内传播开来，而且得到了人民群众的拥护。我们知道，这是一个很大的进步。对于安全的理解，在不同的历史阶段我们的认识是不一样的。在建国初期到文化大革命前，我们认为安全是什么？就是阶级敌人的破坏，要加强无产阶级专政，我们那时候的思想思路和政治路线就是以阶级斗争为纲，这就是哪个时候的安全概念。改革开放之后，经济高速发展，那么稳定又成为首要的任务，所以这时候党中央提出维稳的问题，维稳的目标是维护国家经济社会发展稳定大局。十八大以后，习主席提出平安中国的理念，平安中国要什么？就是要坚持安全发展，以人为本。习主席讲过，在任何情况下，我们的建设和发展都不能以人的生命为代价；任何时候我们都要尊重、保护人民群众的基本权益。所以平安中国就是以人为本的政治路线和思想路线的发展。这一思想反映在我们对于一些重要法规的修改中。我举个例子，比如《安全生产法》第一章的立法宗旨第三句讲保护人民群众生命和财产安全、促进经济发展，那么这条法规给人造成了误解，就是安全工作包括保护财产，主要目标是为了促进经济发展。但是在现在的修改过程中，安全生产法可能要修改为保证人民群众的安全和健康，“和财产”三个字没有了。另外要坚持以人为本实现安全发展，就是安全的工作不完全是为了促进经济发展，这是非常重要的一个转变。在当前的管理形势下，我们要逐渐的弱化，乃至最后取消各级政府业绩考核的指标。大家知道，一个国家、一个地区乃至一个单位，GDP的变动幅度对一个执政党、对一届政府影响是有的，但不是根本性的。那么对于一个执政党和一个国家命运影响最大的是什么，是人心所向，是民意所在，这才真正关系到党和国家的命运。在民心和民意里面，公共安全首当其冲。民之不安、国可安乎？我们知道安全是国家的根本。国家是由每一个人组成的，我们的国家是什么？就是由13亿人组成一个国家，那每一个人受到了伤害，就是国家受到了伤害。只有保护人民群众的安全健康，我们才能本固邦宁，才能真正的实行长治久安。所以总书记讲实现平安中国战略是当前中国经济社会发展中一个重要的战略目标，也是基本国策。这样的目标是使人民群众安居乐业，如果人民群众没有一个安居乐业的环境，我们设定的中国梦、美丽中国、两个百年目标和全面小康社会的目标毫无疑义。人民想要安居乐业，社会必须平安稳定，这就对我们综合治理的干部提出了很高的要求。人民安居乐业了，社会平安了，国家自然就会长治久安。我们的政府是为人民服务的，给人民群众创造安定的环境，我们就会受到人民的拥戴，我们的国家就会长治久安、繁荣昌盛。在这一点上，我们综合治理干部的任务是非常艰巨的、非常神圣的、也是非常光荣的。

今天我能来到东城区和综治办的同志们一起学习，就是缘分。我也是东城区的子民，我家住在和平里六区，也在你们管辖之内。我不但自己要做一个守法的良民，而且我也愿意支持你们的工作。如果需要我做什么尽管分咐，我一定保证做到招之即来、来之能战、战后即走。为什么？我们的目标是一致的，我们的信仰是崇高的，我们都是为了国家的发展、人民的幸福和安全健康。我们做好了这件工作，实现了平安中国的理念，就尽到了一个公务员的职责。谢谢你们。