刘铁民：公共安全管理科学进展与挑战（2）

二、新时期安全形势与挑战

（一）新时期的安全形势严峻

我们常常讲新时期安全形势严峻，主要包括三个方面。我以安全生产事故为例来说明公共安全形势严峻的特点。

1.  安全生产事故总量依然很大。

这是建国60多年来我们国家生产安全事故死亡人数变化的曲线，我们从这个曲线看得很清楚，是波动式的，但是上升的，从2004年以来我们国家事故死亡人数开始下降。我们看一看在中国安全的历史上，安全事故曾经多次下降过，但是后来还是升上去了。我们现在的下降趋势，没有理由说就此天下太平了；即使降到现在的水平，我们的总量依然很大。大家知道各类公共安全事件，包括生产的、交通的、火灾的、自然灾害的等等，现在每年平均死20万人。你们想一想一年20万，我们改革开放30年了，一年20万人，30年死了多少人？这形势不严峻吗？

2.  重大事故频繁发生

重大事故发生的频率。那么这张图反映的是建国60年来我们国家重大事故发生的频率，我们看总体上是什么样一个趋势。这张图是2006年中共中央政治局第三十次集体学习的时候我给领导做的一张图，当时我是主讲教师之一，用这张图说明我们国家重大事故这样一个态势。我把这些数划分为三个最好时期、四次事故高峰七个数，加上一个平均数，一共八个数。这张图所反映的情景应该说是具有震撼力的。我们国家这些年经济发展速度很快，社会发展形势很好，但是我们看到重大事故发生的频率依然在高风险之中，这是我们所不能容忍、不能接受的。我们知道，人民群众对于事故也是有耐受限度的。一般来说对于特别重大事故，公众的耐受限度大概分三个阶段。第一阶段叫耐受。就是偶尔发生一两次事故，大家都觉得这是一个偶然的事，也就罢了，就是耐受了。第二个阶段叫容忍。如果这样的事故反复发生，政府处理的比较好，这个时候公众虽然不满意，但尚能容忍。第三阶段叫爆发。造成严重伤害的特别重大事故频繁发生，而且我们又不能有效的应对，就超出了公众的容忍界限，超出了社会的承载力，公众就会表现为不满，甚至爆发。习近平总书记讲，公共安全事故已经触及国家安全红线。今年两会以来，连续发生多起特别重大事故、突发事件。我们党和国家的领导人非常关心公共安全问题，最近国务院乃至政治局专门听了关于安全工作的汇报。

重大事故发生的原因。为什么重大事故的风险这样高呢？它的本质原因是什么呢？我觉得这样的问题对于综合治理的工作具有同样的意义。我们看看这张图，图里边有两条曲线，我们看看这条曲线是60年来我们国家GDP增长幅度的曲线，这条曲线是60年来同一历史时期，死亡人数变化的曲线。我们把两条曲线叠加再一个坐标上就发现了一个令人震惊的现象，两条曲线的分布规律，它的趋势完全一致，甚至一个小的波峰的变化都是同步的。分析证明两条曲线的相关性为0.86，它们的抽样误差小于0.0001，几乎没有抽样误差。分析证明当我们国家的经济发展速度越高的时候，因事故死的人就越多，当GDP下降的时候，死亡的人数也随之下降。统计分析显示，当我们国家的经济发展速度在7%以下，不超过8%的时候，死亡人数是可以下来的。20世纪60年代的下降曾经有3次，下降的水平比现在还要好，那就是GDP当时不高，当GDP增长超过9%，但是不过10%这个阶段的时候，我们的死亡人数会出现高风险波动，就是说不下降了，抬起来了，但是没有剧烈的上升。当我们的GDP超过10%，甚至接近13%到15%的时候，我们看到的现象是GDP越高死的人就越多。我们要反省的是过高的经济建设速度要使我们付出多大的代价？我们知道总量是20万。我们这样的代价能维持多久，年年这样吗？我们已经设定到2020年全面建成小康社会，十八大又提出了美丽中国和中国梦的宏伟目标。我们想一想，这样的死亡速率和重大事故发生的风险对我们这些宏伟目标的实现难道不是障碍吗？人民能够接受这样的中国梦吗？所以说安全生产问题包括各类的公共安全已经到了非解决不可的时候了。

公共安全的治理问题。除了生产安全，我们的环境安全和社会治安也令人堪忧。有一年我陪几个日本专家在中国访问，当时我陪他们看了鸟巢，他们非常震惊，他们想不到中国人能有这样伟大的建筑。在我们离开鸟巢回宾馆的路上，他们看到了一个情景，在一个建筑物的两旁，站着两名类似武警这样的人，戴着钢盔、穿着迷彩服、拿着警棍，在一个院子的门口。日本人问我，这是什么地方？我告诉他说这是一所小学，他不敢相信，他说学校是最安全的地方，怎么会派这样的人守卫，我无言以对。大家想一想，如果我们连孩子的安全都不能保障，我们还能保障谁。所以说公共安全的治理问题，我们对它怎么重视都不为过；公共安全的治理问题，我们对它怎么讲都不为过，因为这涉及到千百万人的切身利益。我在中央电视台做节目的时候，当地的干部说我们这个城市有150口水井，我们的水务局只有几十个人，没有办法照看到每一口水井。当时主持节目的是王小丫，她问我你的办法是什么？我对她说这个城市是一个小城市，它有4套班子，党委、政府、政协、人大，至少有2000人，一个人看一个不就解决了。我的个意思并不是真要它们这样做，而是要求我们的政府机关对于人民的生命安全应该完全负责任。大家知道今年防汛任务很重，郭金龙书记、王安顺市长要求很简单，你们说什么、做什么那是基层政府的事，但是我们只有一个要求就是不能死人。在这个期间哪个地方死人了，我们不必讨论组织部免职了，你自动走人就是了，这就是一个负责任的态度。下雨就可以死人吗？地震就一定要死人吗？为什么有的地方下了雨没死人，有的国家地震了也没有死人。我们难道不应该反省吗？

公共安全进入历史拐点。我们现在的公共安全到了一个重要的历史时期，非常的艰难。这样一个历史时期国外也经历过。我们看这张图，横向坐标是100多年来的时间坐标，竖向坐标是安全事故死亡人数。这里有三条曲线，英国的、美国的和日本的，这三条曲线都是一个抛物线。大量的历史数据证明，一个国家由农业社会进入工业社会的过程中，经济速度发展的越快，规模扩张的越大，事故死的人数就越多。这个判断有根据吗？你可以怀疑。马克思讲过：这就是英国工人阶级为工业革命和进步所付出的代价。马克思的话你不信吗？好了，恩格斯说这叫自然的惩罚。两个都是那个历史时期的革命导师，都做出这样的判断。当实现基本工业化之后，安全事故就会在高风险波动，这是最艰难的一个时期。这个时期重要的特点是重大事故频发，重大的突发事件频发，然后开始下降，进入拐点，公共安全事件逐渐下降。下降的动力来源于什么？来源于工业化的进步和社会管理职能的强化，死亡人数越来越少，最后进入安全稳定时期。中国处在哪个历史阶段，我们乐观的估计应该处在高峰的末端和开始下降的起点，就是拐点时期。全党、全国人民和各级领导干部共同努力渡过这个难关，就会开始下降。如果我们稍有疏忽，这个阶段还可能延续5年、8年、甚至10年。我们进入一个重要的历史时期，在这个历史时期中我们强调平安中国建设，意义非常重大。如果没有平安中国建设这种思想的指导，我们放松了对于安全问题的警惕性，后果将不堪设想。在座的同志们都是综合治理的领导干部和公职人员，我们身上肩负的历史责任是非常大的。我们要对人民负责，要对党的事业负责，我们必须做好公共安全工作。我们看这是日本公共安全事件死亡人数的变化曲线，它的拐点是在1972年。1972年为什么出现了这样大的一个拐点？三个主要因素：第一，经济发展达到一定水平。当时日本的经济发展水平达到了人均GDP3000美元。第二，政府对于公共安全管理做了巨大的投入和强大的干预。政府立法、成立专门机构进行干预，公共安全问题政府不进行干预是不作为和失职。第三，公众的安全意识普遍提高。中国的公共安全是否进入拐点了？我们看到2003年以后，死亡人数开始下降，开始进入拐点。2004年中国的人均GDP达到4000美元左右，过了3000美元，我们建立了一系列安全方面的法规，包括《安全生产法》、《食品卫生法》、《突发事件应对法》等，而且政府成立了专门的机构来解决公共安全问题。

3.人民群众对于安全的要求明显提高

人民群众对于政府的期望值越来越高。大家想一想，20年前有向政府投诉的吗？有批评政府对于公共安全管理不妥的吗？现在遍地都是，就是公众的意识明显提高了。中国进入了拐点，我们新时期的公共安全政策管理理念也应随之发生变革，这就是新时期安全管理模式的一种革命。我们知道过去的安全管理靠的是事故推动，事故多了、突发事件多了，政府的干预就加强，安全状况就会好转。一旦好转了，我们又放松了工作，最后还是导致事故发生。就是这样周而复始的循环。新的历史时期，我们要解决公共安全问题，必须建立一个新的模式，那就不是事故推动，叫目标拉动。就是我们设定了一个公共安全的目标，无论我们的形势当时如何，我们必须坚定不移的持续有效的增加政府的干预力度，强化综合治理、社会安全各方面的工作，使我们的努力接近和达到我们设定的目标。这个目标非常清晰准确，这个目标从宏观上讲就是中国梦、美丽中国、两个百年目标和我们常讲的2020年建成小康社会的目标。我们的公共安全必须遵循着这样一个要求来设定我们的工作力度，而不是根据事件发生的频度来设定。

（二）城市公共安全的突出问题

当前中国正处在城市化和工业化的过程中，城市化和工业化给我们的公共安全管理，尤其给我们综合治理带来很大的困难、很大的压力和巨大的挑战。这些城市公共安全问题过去是我们无法想象的。

超大型社区。社区管理是非常的复杂的，过去的社区都是固定的居民，现在的社区里面各种行业、各种职业的人都有，而且社区规模很大。像北京回龙观这样大的社区居住着20-30万人，鱼龙混杂，管理非常困难。

密集的高层与超高层建筑。我们东城区这样的建筑我不知道有多少个，几百个会有吧。大家知道高层建筑安全问题和我们的平面建筑是完全不同的。火灾的传播有两种特性，一个特性叫平面传播，也叫水平传播。如果我们过去住的平房发生了火灾，它是水平传播的，虽然也能火烧联营，但是它的传播速度较慢。另一个特性叫垂直传播。高层建筑火灾的传播速度叫垂直传播，高层建筑造成垂直传播的原因是烟筒效应，从底层着火之后，火灾迅速的传播到顶层。经过计算，垂直传播的速度是水平传播速度的10到20倍，速度取决于当时的风向、燃烧的楼层和楼内的条件。在垂直传播过程中会产生轰燃现象。什么叫轰燃？就是在传播的过程中，在热量上升的过程中，整个大楼被烤到燃点的温度，可能在瞬间发生轰燃，整体燃烧。上海“11.15”火灾事故就是这样的结果。预防垂直传播和轰燃现象，对于高层建筑来说最重要的是防火，在第一时间扑灭。要迅速的组织公众逃生，所以高层建筑里的逃生装置至关重要。要有安全有效的火灾报警，一定要做入户报警，而且要有安全可靠的疏散通道，要对公众进行培训演练。如果我们做不到这些，火灾发生之后就难以应对。

复杂的交通网络与生命线系统。我们大家知道北京的地铁网，是全世界发展速度最快的，而且北京的地铁网是全世界运载数量最大的，高峰的时候24小时要走1000万人，在最高峰的瞬间地底下可能否有300万人。很多地铁枢纽站一旦发生重大突发事件，后果不堪设想。按照王安顺市长的指示，我们正在给北京市做一个情景构建，就是要解决地铁一旦发生重大突发事件如何应对的问题。而且北京的生命线系统也是非常脆弱的，北京的水、电、气全部靠外地输入。如果南水北调或者是进京的天然气管道发生问题，北京是什么后果？难以想象。所以一个超大城市的安全问题和一个中小城市的安全问题是完全不同的。

“第三地带”与高风险人群。国外的经验证明，一个国家经济发展过程中会出现第三地带。第一地带叫城市，第二地带叫农村，第三地带叫城乡结合部。城乡结合部往往形成特殊的人群，这些人生活在最底层，他们的工资最低，劳动最辛苦，住宅条件最艰辛。北京存在这样的问题，而且这样的问题已经进入我们市核心区的一些社区。这样的人群流动量大、成分复杂，他们的爆发能力很强，一旦发生事故，我们很难处理。

难以预控的超大型活动。北京不但有自己的大型活动，而且还有外地来的大型活动。这些大的活动动辄几万人，甚至十几万人，这样就给安全管理、风险的管控带来很大的问题。所以一些重大的庆祝活动，北京市政府都是全力以赴，各级人民政府也是全力以赴。

日益频繁的国际化交流。还有一个严重的问题是其他城市所没有的，就是日益频繁的国际化交流，包括元首来访、国际会议和国际交流，现在的规模是前所未有的。在这种背景下，一旦发生重大突发事件，就会伤害到非常复杂的群体，甚至导致国际性事件。

  （三）工业化与城市化带来的社会风险

转型与高速发展时期的特征——社会风险期理论。我们讲城市化，尤其大城市的问题，是具有特点的，是突出的。我们现在是工业化和城镇化，工业化也会带来一些非常突出的问题。我们知道在工业化的过程中最突出的问题是利益集团的分裂和对立。工业化过程中，不仅是在中国，而且在英国、法国和美国，主要的问题是农民失去了土地，他们失去了赖以生存的基础。在城市中，由于经济体制的改革，原有的计划经济所带来的利益集团发生了分裂和剥离，这也是我们面临的新问题。在上世纪60年代，我们有500强吗？没有这样的概念。随着经济的发展，贫富的差距越来越大。有人动辄就花几千万元、几亿元买豪宅，一出手可以买下50套、100套房子，有些人一辈子都买不起一个安身之地，这种现象就产生了不公平的感觉。我们知道一个国家在经济发展过程中会有利益成果，这个成果应该平均分配，有一点差别倒可以，问题是我们现在的差别较大。另一个就是风险的共担，现在有些人成果分不到，但是他们承担着很大的风险。这些人就会产生不满，对社会制度和他们的经济现状表示不满，这就进入了高风险期。为什么现在上访的问题这么多？风险这样高？就是因为我们进入了一个高风险期。高风险期也是经济高速发展阶段的一个重要的历史时期。在若干年前，大家都吃不饱，没有好房子住，我们主要追求的是物质利益。能吃大米饭、能喝酒、能吃肉。现在都有了，大家就开始追求精神层面的东西，比如说要民主、要法制、要环境、要安全、要卫生，都来了。在这样新的形势下，如果我们的政府不能应对公众这种需求，就会和公众的期望值背离，就会给政府的公信力带来风险。我们处在高风险期，如果公众关心的问题长期得不到解决，我们就会失去公信力。这样的问题得不到解决，会削弱我们执政的合法性。安全问题解决不了，对于合法性的威胁最大。人民群众会说连我的生命安全和卫生安全都不能保障，你有什么资格执政？我们现在处于高风险期，如果我们从中央到地方政府同心同德，以民为本解决这些问题，这个时期就可以过去。大家知道共产党执政的苏联就是民心这一关口没有过去。

事件爆发——“社会燃烧”。工业化我们需要注意一些什么现象呢？工业化的问题主要是以事件爆发的，就是社会燃烧理论。什么是燃烧理论？燃烧是一个物理化学现象，燃烧需要三个基本条件：第一要有可然物质，得有火柴、煤和木头这类的物质。第二要有空气供应，有氧气。第三要有火源。我们在社会事务管理过程中，如果有些政策公众不满意，他们有怨言，我们没有及时解决，就会累积下来。一个政策不对也就罢了，如果接二连三的伤害公众利益，这些不满就会累积成为一种能量。这些能量就是能够燃烧的可然物质煤或者木柴了，而且堆积在一起了。第二需要氧气供应，就是气候条件。如果在这种不满的背景下出现了一些不利于我们执政和管理的气象条件，比如说出现了一些重大的灾难、一些突发的事件、一些党内干部的腐败问题频频爆发，尤其是公共安全事件，这种氛围就有了。那剩的就差怕一把火了，一点即燃。对于突发事件，当政府和公众出现冲突的时候，最主要的办法是冷却，而不是激化。激化的结果最终受害的每次都是政府，而政府又是代表人民利益的。

事件变异转化——“触酶”。现在最大的问题就是网络传播。网络传播速度快，影响力大，它改变了我们政府的管理理念。过去一个东西从上传到下怎么也得三天两天，网络5分钟就够了，5分钟的点击率可以达到20万甚至100万。我们的文件传达系统能有这样的速度吗？一个事件发生之后，在我们还没有研究具体对策的时候，已经引起轩然大波，已经铺天盖地了。这就是造成一个事件的“触酶”。四川什邡事件是非常典型的例子。

事件扩大——“涟漪效应”。什么叫涟漪？我们知道一块平静的水，把一块石头扔进去，石头激破水面落到水底，它没事了，它一动不动。但是它撞击水面形成的波浪会不断的绵延，直到覆盖整个的水面。现在有些事件，由于网络传播，由于各种复杂的背景和条件，使一个很小的事件，迅速能传遍全国、传遍全世界。所以一些小的负面事件造成了强大的破坏力，它的破坏力远远超过这个事件本身。这是在工业化和信息化过程中我们遇到新的公共安全问题。我们现在看到城管的问题、环保的问题全部是有图片的，甚至有整个录像过程的，这就把我们政府所有的工作，包括综合治理的工作置于千百万公众的直接监视之下，增加了我们工作的难度。对于我们自己所有的工作，一言一行都要非常的谨慎，非常的认真，对于自己要求要非常的严格。