郑永年：中国推进改革要“先易后难”（4）

整合地方实践酝酿中国改革合力 　　

时代周报：今天我们面临那么多行政层级，那么庞大的官僚系统，都和这些制度变化相关。在今天的城市化过程中，已经出现了城市行政权扩张运动。那么，在城市化过程中，如何避免这种情况发生，如何处理始终困扰中国的中央与地方关系？　　

郑永年：几千年的历史告诉我们中央地方关系是一个结构性的问题，其他的问题是这个结构性的问题派生出来的。所以，我一直有个观点：中央地方关系是中国制度转型中的一个轴心问题。　　

目前的改革困局如何突破？人们谴责既得利益所造成的改革困局，但是既得利益是客观存在物，不管人们怎样谴责，它们不会消失。利益的困局需要利益来突破。和以往的改革一样，不外是两种力量，即地方和社会。而突破中央地方关系的利益格局为首要任务。且不说改革者是否有政治意志能够真正放权或者赋权社会，如果中央地方关系没有改革，即使有了这种政治意愿，没有地方的配合，这一意志也很难变成政策和实现。　　

我在《中国的“行为联邦制”：中央-地方关系的变革与动力》一书中提到，今天中国各地方是有改革动力的。地方政府面对客观存在的问题，感觉到应付和解决这些问题的紧迫性。人们看到，无论是沿海的广东和浙江，还是西部的重庆，地方领导层都在不断寻找改革的出路，并且实践着不同的改革模式，各地在不同的领域和层面也取得了相当的经验。在各种不同的地方实践之间酝酿着新的改革动力。很显然，如果中央层面要促成新的改革动力来突破目前的僵局，地方力量不可或缺。或者说，只有当整合了现存的地方力量之后，中国才会出现新的改革动力。而要整合地方力量，改革中央地方关系势在必行。　　

但是1994年开始实行的分税制是一种有选择性的集权，中央政府将财权收到了中央，但是事权、甚至包括司法等都是地方化的，结果造成了中央和地方政府在权力与责任方面严重的脱节。2002年中共十六大之后，中国开始了新一波大规模的行政体制改革，“大部制”是典型。　　

我们应该看到，在发达国家，无论是西方还是东方，“大部制”主要是为了建设一个规制型政府，着眼于政府的治理结构，对经济活动和社会活动进行规制，也就是“法治”。在中国，尽管“大部制”改革已经推出好多年了，但从这些年的发展来看，从中央到地方，很多人对“大部制”的理解还没有达成共识。　　

人们意识到，“大部制”改革在于继续促成行政结构的合理化和理性化，政府通过把功能相关的行政机构整合在一起，减少官僚机构之间的互相重复和扯皮，在缩减行政机构的同时，提高行政效率。但这种理解有失偏颇。尽管通过机构整合的机构理性化的确是“大部制”改革的一环，但并非是主要内容。“大部制”的主题就是要建立规制政府和健全政府治理结构。在这后一领域，各方面的努力还远远不够。　　

尽管改革了那么多年，直到现在，中国的行政效率并没有提高。主要原因在于政府向企业和社会的分权还没有真正到位。在一些领域，尤其是国有企业领域，政府或者政府的代理人仍然是经济活动的主体。在经济分权不到位的情况下，要建立规制型政府几乎不可能。只要政府继续是经济活动的主体，所谓的政府监管只会是“左手监管右手”。社会领域更是这样。政府向社会分权在一些地方刚刚开始，还没有形成全国规模。同时，对如何在向社会分权的同时通过行政体制改革来建设政府对社会的监管能力更没有提到议事日程上来。　　

过去十来年行政体制运作的实践和经验都表明，中国需要新一波行政体制改革。从机构的整合和理性化的角度来看，根据社会经济情况的变化，这个领域还可以再继续进行一些改革。例如，一些部门的继续整合、职能的调整、一些部门的升格或者降格、事业单位的改革、国有企业的去行政化等等。　　

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