城镇化背景下农村教师政策新走向

党的十八大报告指出，大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜。城镇化背景下，我国的经济、社会结构发生着巨大的变革，产业结构升级和生产要素聚集速度加快，非农产业比重增加；人口迁移到城镇使农村人口比重减少，城镇人口增多，规模扩大；社会结构发生变化，居民生活方式由乡村生活向城市生活转变，现代文明的生活方式逐步扩散。我国城镇化的历史进程对教师队伍的建设和发展，尤其是农村教师政策的制定和实施产生着深刻影响。一方面，农村学龄儿童向城镇转移，为农村学生创造了更多接受高质量教育的机会，城市和农村教师的结构性调整在所难免；另一方面，农村生源减少、农村学校布局调整，农村对教师的需求发生变化，农村教师配置标准的调整在所难免。城镇化背景下，农村教师政策面临着新的挑战，呈现出新的趋势，亟需调整和完善有关政策。

城镇化背景下农村教师政策的挑战和问题

农村教师的表面富余与结构性不足并存。随着城镇化进程的进一步推进，越来越多的农村人口将陆续转移到城镇，农村学龄人口的主动流出与自然减少导致未来农村教师与学生的比例失调，农村教师的绝对数量将出现富余，可能出现大量农村教师超员现象，许多教师面临转岗、待岗，甚至退出；同时，出现部分小规模学校教师数量结构性不足现象。受制于传统单维的“生师比”教师配置标准，我国小规模学校的“一师一校”、“一师多科”的现象愈发明显。如果仍以“生师比”作为教师配置的唯一标准，小规模学校必然面临教师数量与课程开齐、开足之间的矛盾，农村教师数量不足、结构失衡问题将更加凸显。

据调查，我国部分偏远、贫困农村地区已经出现了村庄衰减、人口整体迁移、学校自然消失的态势。面对这种趋势，许多地方采取了“谁合并，谁接收”的办法；在学校资源调整过程中，农村教师作为最重要的教育资源很少得到基于岗位需求的重新优化整合，造成合并学校教师数量显性充足，但却存在隐性不足的问题。许多农村教师除从事语文、数学教学外，还兼授音、体、美等学科；部分中老年教师在岗、在编却从事学校服务类的工作，如宿舍管理员、炊事员等。

农村学校教师难以留住与难以退出并存。乡村教育的日趋萎缩导致小规模学校难以留住年轻教师。城镇化进程中，城镇学校为吸纳更多的适龄学生，积极扩大教育容量；与其相比，农村小规模学校不可避免地成为弱势群体，获取教育资源的能力和条件愈来愈弱。农村学校教师的工资待遇仍然较低，和城市相比仍然差距甚大，或者虽有补助，但力度不够，没有有效地体现出补偿、倾斜政策的实施效果；再加上农村学校的安置房、周转房建设等配套设施难以跟上教师的需求，交通不便或者缺乏交通补助等，导致农村优秀教师由农村流向城镇，由薄弱学校流向重点学校，偏远、贫困以及交通闭塞地区的农村学校难以留住年轻教师。

城镇化导致人口的向城性流动速度加快，农村学龄人口减少，部分地区教师出现富余，但由于缺乏合理的退出补偿制度以及教师安置制度，导致在编不合格教师难以退出、同时新任教师无法有效补充，农村教师老龄化问题将更加凸显。据调查，2010年，全国小学和初中 46岁以上专任教师比例是30.09%和 16.06%，其中农村小学和初中 46岁以上专任教师比例是36.85%和16.12%；我国村小和教学点的男性老年教师占该群体的比重相对于乡镇学校更大，村小男性教师在50岁以上的占该群体的34.57%，教学点男性教师在50岁以上的占该群体的34.61%，农村教师的老龄化问题成为城镇化过程中农村学校必然要面临的难题。

农村学校对教师高需求与低吸引力并存。2011年，全国小学生师比为 19.22，其中农村是17.65；全国初中生师比为14.38，其中农村是 13.58。数据表明，农村教师似乎已经基本满足农村教育的需求，但由于结构性缺编造成了农村教师仍然十分紧缺，尤其是缺乏高水平教师的短缺问题更为明显。城镇化进程中，不可避免地会出现农村学校的生源减少、规模缩减，造成农村优秀教师的流失现象，导致农村教师数量不足、队伍结构不合理、优秀教师下不去、职业吸引力不足等问题。

据调查，在“自由选择职业”的情况下，仅41.4%的教师愿意继续选择这一职业，90%的学生不把教师职业作为自己的理想职业；在自己分数允许情况下，59.2％的学生“不愿意”免费就读师范院校；而91.6％的人认为，我们的社会应该让最优秀的人来当老师，不然国家的发展进步无疑会受到影响。教师职业让在职教师徘徊疑惑、让优秀学生望而却步，教师职业吸引力低，农村教育发展的衰减现状，使得农村教师职业吸引力更是雪上加霜。

农村学校教师数量庞大与素养偏低并存。城镇化进程中，农村教育可持续发展的根本是提高教育质量，农村教师是提高农村教育质量的根本。2010年，我国普通中小学专任教师共有1065.87万人，其中城市教师221.98万人，县镇387.14万人，农村456.75万人，县镇及以下中小学教师占到79.17%。如此庞大的农村教师队伍，凸显了农村教师队伍建设的重要性和艰巨性。

2010年，全国小学、初中、高中专任教师的学历合格率分别为 99.52%、98.65%、94.81%，农村小学、初中、高中专任教师的学历合格率分别为 99.44%、98.43%、93.51%；全国专科以上小学教师、本科以上初中教师、研究生学历高中教师分别为78.29%、64.05%、3.63%，农村学校专科以上小学教师、本科以上初中教师、研究生学历高中教师分别为 75.41%、59.39%、2.24%；全国小学、初中、高中具有中高级职称的教师分别为53.09%、54.80%、59.37%，农村小学、初中、高中具有中高级职称的教师分别为52.09%、52.34%、55.64%；全国小学和初中高级职称专任教师比例为1.15%、12.48%，农村小学和初中高级职称专任教师比例为0.75%、8.93%。由此可见，农村教师的学历、职称等均低于全国平均水平，素质提升成为农村教育质量提升的主要瓶颈。

城镇化背景下农村教师政策的趋势和对策

完善农村地区教师的配置标准，由“生师比”配置标准转向“生师比”“班师比”“科师比”等配置标准。通过完善农村地区教师编制的倾斜政策，按照农村班级数量、学科课程类别配置教师，保障农村学校，特别是小规模学校课程的开足开齐；加大财政资金的转移支付力度和经费投入，解决农村学校运转和发展的困难，提升农村学校的办学水平，提高农村学校教育质量。通过努力办好农村教育留住学生、留住教师，让农村教师有学可教、乐于从教、安心从教。强化县级教育行政部门对教师编制的调配与使用，根据农村学校生源的变动情况，建立“生师比”、“班师比”、“科师比”等多维度、灵活性的配置标准，动态核编、设编、调编，形成动态调整的编制管理机制，确保教师数量和结构的协调配置。

切实提高农村教师的工资待遇，明确农村教师任教津贴标准，完善保障体系，不断增强农村教师的职业吸引力。按照地域条件、人口密度和经济发展水平等维度对全国农村教师日常生活、工作所需基本工薪做出明确统一规定，实行“中央定标、省级统筹、县级贴补”的机制，确保全国范围内农村教师基本工资收入的均衡化。省级地方政府对辖区内农村教师工薪收入构成的津贴类别、额度等做出全省统一规定，并由省级财政按月发放。依据农村的具体情况，分级设定农村教师津贴标准，保证教师待遇与机会向不利地区的农村教师倾斜；引导优秀教师自由逆向流动，帮助和鼓励教师扎根农村，服务农村教育。鼓励有条件的县区为农村教师建设、租用周转房、安置房等，吸引潜在优秀教师，留住新任教师，稳定在职教师。

建立农村教师资格定期审查制度，建立和完善退出补偿制度以及教师安置制度，形成不合格农村教师退出机制。我国教师聘任制基本属于“终身制”，即一旦进入教师职业，除非主动更换工作，基本不会在法定退休年龄前退出教师职业。为了优化农村教师结构、提高农村教师质量，要定期对农村教师的教学水平进行评估，对从教资格进行认证，让不合格教师退出教师系统，从而为优秀教师进入农村教师队伍提供机会。建立周期性教师资格证书考核制度，对于未达到标准的农村教师可以考虑转岗或提前退出教师职业。同时，建立和完善农村教师退出补偿制度、安置制度、社会保障制度，合理安排农村教师退出后的职业和生活，形成以人为本的不合格农村教师退出机制。

加强入职后教育，将农村教师培训纳入农村公共服务制度体系，使培训常规化、本地化，提升农村教师的素养。加强农村教师入职后教育，对农村教师进行常规化、本地化培训，是提升农村教师素养、提高农村教育质量的重要途径。应把农村教师培训制度纳入农村公共服务制度体系进行建设，强化政府的主导功能，通过公共财政给予专项支持，落实公用经费中的教师培训费用，为农村教师培训提供充足的经费和机会。革新培训内容，积极调动农村教师参加培训的积极性，把教师参加培训与教师评定职称、专业考核和发放奖金挂钩，使培训常规化。增强农村教师培训的针对性，构建科学实用的培训课程体系，探索适合农村教师特点的培训模式，形成科学的农村教师培训机制，保障农村教师的培训收到实效，提高农村教师培训质量。

建立城市、农村教师双向流动制度，形成科学的城乡教师双向交流机制，利用城乡各自的优势，提升教师素养。城镇化进程中，农村教育和城镇教育均有不可替代的作用，处于平等地位，应建立“双轮驱动、协同发展”的机制。尤其是要建立城市、农村教师双向流动制度，形成科学的城乡教师双向交流机制。发挥城市教师的优势，实现以城带乡；挖掘农村教师的比较优势，实现以乡促城。激发城乡教师发展的内部动力，促进城乡教师交流的“双赢”，实现“以城带乡、以乡促城，城乡联动、同步提升”的发展格局。通过科学合理的制度设计，教育行政有关部门根据区域教育发展需求，统一调配区域内城乡学校的教师资源。全面落实教师聘任制，实现区域内教师同工同酬，并向农村教师倾斜；建立覆盖全社会的多层次的社会保障体系，降低教师流动风险，解决教师流动的后顾之忧，保障城乡教师交流顺利推行。

（作者系教育部教师工作司司长）