“甩掉两头留下中间”改革 成功与否关键在政府（2）

新京报：外部因素呢?

任剑涛：1949年之后，一边倒地学习苏联的体制，“举国体制、军事手段、运动型方式”推动国家发展。国家在集中资源的情况下，计划化非常刚性，不允许市场和社会独立，市场一定是国家指令性市场，甚至价格因素在一段时间内要割资本主义尾巴。所谓政事分离，政资分离，政社分离，政企分离，是西方国家的运作模式，是当时要批判的对象。

2 惯性行政力量很难中断

新京报：“事业单位”本来是一个历史问题，现在遭遇了巨大的现实困境。

任剑涛：实际上改革开放以后，大家一直认为政事不分离存在弊端，混淆化管理，成本甚高，绩效甚低，而且条块分割，交错管理。

新京报：这些弊端带来的结果是什么?

任剑涛：第一，以政代事。最重要的负面结果，是事务执行部门依靠行政权威来推进，而事业单位承担的公共责任和提供的公共品，其实与行政机构是疏离的。比如说现在最直接的29个部委的研究型机构、政策型机构和14个国务院直属的事业机构，仅仅一个数据我们就发现交叉管理所带来的成本高，绩效低下。

第二，就事论事。由于对技术性、独立性尊重不够，政经常干预事，导致事业部门社会认同感、权威性以及专业可靠感的程度下降，甚至没有保证，带来事业部门成本甚高，也成为政府部门的沉重负担。

第三，对兴起的市场机制来讲，阻碍了多中心治理的现代治理结构的发展。

新京报：政事分离改革难在哪里?

任剑涛：关于政府机构和事业单位这样一种拨款机制、行政机制，其实是没有进行最基础的改革。事业单位的定位就是准行政机构，或者叫行政性依附机构，因此所有事业单位的运作都延续着一个行政的逻辑。医院也有级别，原来企业也有级别。

新京报：有习惯性的因素在里面?

任剑涛：对，在事业单位里，惯性行政力量很难中断。政府部门为了自己行政指令下达的畅通，愿意自己直接掌控事业单位。在这种政府部门当中的事业单位，也乐意行政拨款，因为政府部门的控制只在掌控资源的时候比较严格，而平时是放纵的。大家都愿意维持这种状态，而且叫做“仿公务员待遇”，双方各有所需。政事分离的难度，首先是结构上双方的需要。

从功能上讲，第二个因素是手段的短缺，缺少事业单位跟政府部门切割独立运作的人才、资金、法律、制度、章程、服务、融资传统、融资手段，这一系列都是短缺的。

还有就是，人们一时不知道政事分离之后事业单位靠什么?因为我们国家结构是全能政府，基本上大家有事就想到政府。现在一改革，就会在心理上造成一种抗拒因素。

3、行政指令不能替代事业单位运作

新京报：“事业单位改革”是老生常谈的话题，为何总是难以彻底解决?

任剑涛：三十年来政事分离跟政企分离一样，可以说经历了三波改革，但是基本上是有待成功，不能说失败。

新京报：大致走过什么样的路程?

任剑涛：基本上可以按年代划分。

上个世纪八十年代，实行的是第一波改革，“放权式改革”。

当时被称为分权式政企分离的改革，或者分权式行政体制改革。具体到医院体系改革，处境非常尴尬：中央放权了，地方政府又负担不了，把医院放到市场里去，医药产业化，医院产业化，叫做管办不分离，政事不分离，医药不分离，公益和非公益不分离，不少公立医院都在搞创收，而私立医院又缺乏管理规则，所以整个医药市场一片混乱。

上个世纪九十年代，实行的是第二波改革，“剥离性改革”。

到九十年代后期，跟进性的改革就是教育产业化，当然教育部门不承认这一点，但实际上问题已经非常严重。比如，现在的学费，中学比大学昂贵，小学比中学昂贵，到了幼儿园是最贵的，一流幼儿园的赞助费更是惊人，为什么?就是因为政事没有分离，教育资源配置是行政配置，行政配置使得优质资源倾斜于权力资源中心。这样带来一个不公平结果，使得第二波改革，就是剥离性改革变成紊乱性的改革，同样成为权力自肥的一种方式，造成民众普遍性的反感。

九十年代末期，跨世纪初到现在这十年，是第三波改革，政事分离的“合理化改革”开始成为一个主流。包括我们讲文艺团体也通过市场演出，拍电影实行制片人制度，出版社市场化，其实这个改革今天看起来也是剥离性改革，或者叫做中央政府、地方政府抽身性的政事改革。既然负担不了这么多，就抽身，但抽身就使得下放性的改革和剥离性的改革面临一个问题，其公共职能如何落实?

因此，大家开始反思，应当由政府部门承担的责任，事业单位如何执行?就使政事的结构性分离变成了当务之急。所谓结构性分离就是，首先要承认在法律上，在国家职能机构设计上，在政府行政指令上和事业单位按照自己事业组织原则运转上，明确其定位，因为再也不能用行政指令替代事业单位运作的规则。

新京报：这三波改革中，我们最大的变化是什么?

任剑涛：政事分离在跨世纪之后有着三重健康认识的回归。

一方面，对政事单位结构和功能开始有了一个非政治化的健康认识。另一方面，公共医疗部门履行公共职责，政府必须购买。比如说有一些公共卫生紧急事件发生的时候，政府必须付款，而不是抽身而逃。抽身之后可以一只脚随时回踩，回踩不是压制，是提供资源，提供规则。这些基本上可以说现在已经意识到了。