新型城镇化只能是政府有限主导（2）

第三，行政区划政策。中国城市和小城镇的设置需要按照一定标准、程序报批，经过严格审定后才可被认定为是城市或小城镇。1984年的小城镇设立政策、1986年的县级市设立政策，是迄今为止影响小城镇与中小城市发展格局最重要的政策。

第四，规划政策。规划政策作为政府管理经济的一项政策工具，种类繁多。据有关部门统计，经国家法律授权编制的规划至少有83种。这些规划工具强调上下口径一致，上级部门的规划制定的指标会层层分解到下级部门的规划，因而导致在整个城镇化过程中，各种规划体现出一种政府主导的、计划经济较浓的色彩。

先看发展规划。国家层面制定全国国民经济与社会发展规划，省、市、县层面将上级部门的经济与社会发展规划的主要指标进行分解落实。国土资源部门和发改委部门负责编制国土规划。国家层面制定全国性的国土利用规划，省、市、县、乡分别制定各自的国土规划。国土利用的主要目标通过这个规划进行层层分解。建设部门牵头编制城镇体系规划。省域城镇体系规划、市域体系规划、县域城镇体系规划也基本上上行下效。在规划编制过程中，上级行政部门的规划对下级行政部门的规划进行指导与监督。

上述各类规划中，发展规划不是法定规划，但由于它是发改系统主导，总体协调性较强。建设部门的城市规划虽然是法定规划，但在中国的国情条件下，受到城市政府行政命令的影响较大，出现所谓“行政权威大于知识权威”的现象。各类规划在城市这一层面，多被政府利益引导着前进。

第五，投融资政策。1994年1月1日起，国家实行了分税制，规定土地出让金收入30%归中央，70%归地方。由于中国城镇化过程中面临着大量的基础设施建设以及人口城镇化发展，资金缺口较大，而地方又没有培育起财产税等长期收入来源，这使得地方城市政府开始不断依赖土地财政收入。2010年，土地出让金已占地方主要财政收入70%。政府对土地出让金的依赖是一个循环，即政府越依赖于土地出让金，它就必须通过依赖高度垄断的一级土地市场。而这又会导致政府有着强劲动力从农民手中征地，并阻止农民在集体土地上进行城市化的探索。

另一方面，中国城镇化过程中基础设施、农民市民化所需资金的多元投入机制并没有形成。长期以来，我国对中小企业、民营企业的投资采取的是法有规定方可进行投资的政策，而不是法无明文禁止都可进行投资的政策。2010年5月，国务院颁布“新36条”，鼓励民间资本参与电力建设、兴建各类学校、医院等设施。“新36条”在很多方面具有创新性，但也存在许多问题。一是鼓励民间资本参与的大量投资项目，其细则出台依然需要有关部委研究后推出。由于民间资本参与投资建设的领域与部委原先管辖的领域存在一定冲突，部委或其直属、下属单位对民间资本参与投资建设有抵触情绪，因此细则内容上有一定折扣。二是这份“新36条”出台后，进一步明确了部委牵头单位。许多对民间资本的鼓励性措施，往往要由多个部委协调解决。这导致协调成本较高，本来是简化的投资鼓励政策可能又演变成为投资审批政策。

《经济参考报》：这种政府全面主导的模式有哪些弊端？

冯奎：城镇化发展的基础平台是地方各类城市、小城镇。政府全面主导的城镇化，就是由政府部门进行决策并且推进的城镇化。这种城镇化强调上级指挥下级，下级贯彻落实上级要求，政府部门对相关部门下达行政命令。虽然这种政府主导型城镇化有一定的合理性，但却存在许多问题和弊端。