杜志雄：中国新型城镇化发展新战略（2）

二、城镇化战略的政策脉络

我想讲一讲第二部分，新型城镇化，我说新型城镇化是党和国家一直以来的战略的关注点之一。我们可以看一下，改革开放以来，事实上我们就一直在强调城镇化的战略，从1984年，我这儿梳理到2007年，就是到十七大。实际上由经济结构调整向整个社会空间结构调整，也就是城镇化，它一直是有提到的，从84年第一次提出来以后。

（一）新型城镇化战略的历史发展

可能在座的要关注一些理论学习或者说比较早的接触中央的一些大的方针的话，可能大家会知道。在80年代的时候，有一个人特别热，叫费孝通。费孝通早就提出来“小城镇、大战略”。那么当时的总书记还是胡耀邦，胡耀邦给他的“小城镇、大战略”有一段很长的批示，从那儿以后，应该说一直在关注这个问题。

我们重点看一下十六大，实际上城镇化的问题比早前一般现在提城镇化或者提“小城镇、大战略”，应该说从它的立意，从它的内容的丰富性和完整性来说，又更进了一步。我们知道十六大是2002年召开的，当时对城镇化有一个总的提法，叫“全面繁荣农村经济，走中国特色城镇化道路”，然后小城镇建设要与乡镇企业和农村的社会服务结合起来。那么这个是当时在十六大报告当中有这样的一个提法。

大家都知道十六大是02年底开的，到03年是温家宝同志担任总理，胡锦涛同志担任总书记。接着到了04年的第一个1号文件，咱们农村的应该都知道。这么长的时间，把农村的问题作为党的1号文件，也就是说一年的工作重点提出来。实际上经历了两个阶段，从84年到89年，应该叫前六个1号文件，然后中间断了一段，然后到04年，因为温家宝和胡锦涛全面执政是03年，等于03年年初的时候，那个时候是没有的。到04年又把过去的1号文件又恢复起来了，那么到今年应该是第九个1号文件。所以在十六大报告当中强调城镇化的问题，那么在04年，也就是在新世纪以后，再把农村工作作为党的工作的重中之重，就是恢复1号文件这样一个提法的时候。

04年当时讲社会主义新农村要“坚持大中小城市与小城镇协调发展”这样的一个原则，要按照“循序渐进，节约土地、集约发展、合理布局”的原则来促进城镇化的健康发展。完了以后，到06年的1号文件开始提出来所谓的和谐社会建设、小康建设。在这个里面同样也有“积极稳妥地推进城镇化，改善教育、卫生、文化等配置，城乡统一的这样一个人才与劳动力市场的建设与形成”。这个是在十六大期间对城镇化的一个提法。

到十七大，十七大对城镇化的一个提法，是说要“形成城乡经济社会发展一体化的新格局，积极稳妥地推进城镇化，要建设城市群，培育新的增长极”。在这个时候讲的城镇化，它的功能跟过去讲的一般的城镇化是不太一样的，从城市建设的形态来说，要由分散的城镇化开始向聚集、集中的城镇化来演变，所以提出了城市群的概念。同时，事实上把城市群的建设或者城市化的建设作为经济增长的一个主要来源，那么这个也已经提出来了。那么事实上我们现在讲十八大以后，乃至今后一个时期，要把新型城镇化作为国家的一个大的战略，事实上也是有经济增长极的概念。我们后面讲为什么把它提高到这么重的时候，这里面是含有这样一个非常重要的意涵的，就是说要通过城镇化的建设来带动中国的经济增长，它是有这样一个想法的。

那么同样的，十七大以后，在2010年的1号文件当中又进一步提出来城镇化怎么跟新农村建设结合起来。大家都知道新农村建设是06年底十七届四中全会提出来的，那个时候提出来“社会主义新农村和城镇化是保持经济平稳较快发展的一个持久动力，要发展中小城市、小城镇的落户政策，鼓励部分城市将农民工纳入城镇住房的保障体制”。这样一些思想也在十七大提出来。

我们再进一步看今天讲的十八大，十八大一个总的提法，核心的内容，我说的是在城镇化问题上，要“坚持走新型的城镇化道路”。在这样一个新型化的城镇化道路的引领之下，未来的中国要形成一个城乡经济社会发展一体化的新格局，这个是继续延续十七大的一个想法。我们刚才讲十七大提出来城乡经济社会发展一体化，那么要积极稳妥地推进城镇化，建设城市群，培育新的增长极。这事实上还是它有这样的一个想法。这个地方，形成城乡经济社会一体化发展，这些还是十六大的，我是为了对照十八大一个总的提法是新型城镇化道路的提出。

（二）十八大的核心精神

所谓新型城镇化道路，十八大核心精神是下面这两段，跟它做参照。

首先，所谓新型城镇化道路，就是要坚持走中国特色的新型的工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，推动信息化和工业化的深度融合，工业化和城镇化的良性互动，城镇化和农业现代化的相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的同步发展，也叫“四化”同步，这是新型城镇化道路核心的思想之一。

第二，要加快完善城乡发展一体化的这样一个体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。那么这个跟十七大所讲的，一般讲形成城乡经济社会发展一体化的新格局，它一脉相承。但是它的差别在于，它非常明确地提出来在一体化的过程当中，是在哪些具体的方面，具体方面在于城乡规划、基础设施、公共服务。那么这里面特别突出地强调了城乡规划的问题。这个我们待会儿讲过去这些年城镇化存在的一些问题的时候，是跟这些问题紧密相关的。比如说像我们这个地方，可能也应该是在整个怀柔区的一个新的区域规划，刚才书记的讲法是要规划一部分，强调的是规划，这个是跟过去完全那种自发的、分散的、不节约的、不经济的城镇化道路，它是这么提出来的，应该说是非常有针对性的。

那么同时要促进城乡要素平等交换、公共资源均衡配置，形成以工促农，以城带乡，工农互惠，城乡一体的新型工农和城乡关系。那么这个是在所谓新型城镇化的道路的引领之下我们要走向一个什么样的地方，它的目标取向是什么。所以第一段是讲它是什么，它重点在什么地方。第二部分是讲它的目标是什么。这是十八大。

这个我在网上也搜寻，还是回应一下前面讲的。城镇化在十七大报告当中是有的，我们刚才已经给它回顾了，但是它出现的次数并不是很多。但是在十八大报告当中，关于城镇化的概念提出来有七次，所以城镇化成了十八大后的热词之一，当然更重要的是在”两会”上面。

除掉这样党的文件和国家的战略上面这样讲，实际上在中央领导，实际上中央很多领导也多次谈到城镇化。李克强总理咱们就不说了，事实上从胡锦涛同志，从习总书记，包括我们的前总理温家宝同志，在讨论中国未来长期的发展战略当中，也都是多次地论述了城镇化在中国经济社会各个方面发展当中的战略地位和作用，也就是说中央领导一直是非常重视这个问题的。前面是党的文件，这个地方是中央领导。

（三）国家发展战略

我们看一下具体的国家发展战略。国家发展战略具体体现在每一个《国民经济与社会发展的五年计划》当中。那么最新的一轮”十二五”是2001年底制定的。它也是比较强调强农惠农、建设社会主义新农村，然后要积极稳妥推进城镇化。这里面对中国未来城镇化的战略格局，也就是说城镇化发展的重点在哪里，在哪些区域做出了界定。城镇化体现为一个产业的集中，而产业集中一定要带来人口的集中，也就是要把农民引入到城市里面来。那么这些人，就是新进入城镇的这些人，那么他进城以后的一些基本的保障，尤其是以住房为代表，然后其他的社会保障，那么这些都在规划里面是有的。同时可能既要进大城镇，同时也要发展中小城镇，让这些人口向中小城镇里面去转移，这是在”十二五”规划里面，事实上也是有这样的内容。

那么在具体的政府工作当中，去年年底的中央经济工作会议，当然也是紧接着十八大召开的举行的一个非常重要的会议。在这个当中也进一步的把城镇化作为2013年六项重点经济工作之一，六项重点经济工作的第四点就是要积极稳妥地推进城镇化，着力提高城镇化的质量。这些话看起来都差不多，事实上它所包含的内容，应该说是非常丰富的，也是有很多的细微的差别在里面，关注的重点和重点领域、重点方向是有所差别的。

在城镇化的问题上，今年的1号文件也继续强调，这个可能大家都已经学过了，我就不把它再罗列了。事实上，城镇化在未来的国家发展当中的这种战略地位，除掉党的领导人、党的文件、国家的发展战略规划里面都有以外，实际上专家讨论得也非常多，我大概对这块还是非常熟悉的，因为毕竟就在这个领域里面。

总体上来看，应该说专家对城镇化提升到国家发展的战略，把城镇化作为未来的一个相对比较长的时期中国发展的一个战略重点，应该说它是有共识的，大家对这个都是比较认同的。所以把文件也好，国家的发展规划也好，一个阶段性的关注和一个长期的关注也好，还有专家的观点也好，把它汇总起来，应该说目前城镇化的的确确已经成为或者说上升为一种国家战略，它是未来整个中国发展的一个战略抓手。

 三、城镇化成为国家战略的原因

从文献当中，从党的文件当中和一些讨论来看，在这个阶段，把城镇化作为一个国家战略提出来，实际上有这么几个方面的原因。

（一）实现新“四化”的需要

第一个原因，城镇化它可能是实现所谓新“四化”的需要。我们讲“四化”同步，要实现新型工业化，要实现信息化，要实现城镇化，要实现农业现代化道路。要实现现代化，它是一个道路的问题，是方向的问题，或者说是纲领性的问题。我们提出了“四化”这样一个发展的道路也好，纲领也好，原则也好，那么它总是要有一些具体的手段。所以从这个意义上来说，我们说实现城镇化它是实现新“四化”的一个需要，因为城镇化它本来就包括在所谓“四化”当中，是“四化”的其中应有之义。所以没有城镇化，劳动力它不可能从农业当中解放出来，那么也就不可能有工业化；那么没有城镇化，土地也不可能集约地利用，也更不能够实现农业的现代化；那么同时中国的工业化已经发展到了一个中后期阶段，工业化本身也面临着一个提升工业现代化的质量和水平的问题。

我们注意学习的同志可能会关注，也就是在最近几年以来，我们在提新型的城镇化的同时，实际上也在提新型的工业化，跟过去一般地提工业化也是有差别的。这个大概是第一个方面。