大国社保的“困境”（3）

各地进展不同、保障水平差异的大国现实，给社保统筹和服务能力建设带来困难。

由于我国经济社会发展的程度客观上存在差异，在社会保障制度的建设和推行上，不得不采取了差异化的进程和保障水平，不得不采取分级、分类管理。首先，大量调查和研究表明，我国已经形成了社保制度上的城乡差异和保障水平的地区、群体差异。甚至在同一省份和地区内部，也出现了社会保障水平的差异。比如，有研究就表明山东省内半岛城市的社会保障水平高于中部和西部城市。其次，近几年国家强力推行的城镇基本养老、新农保、基本医疗、失业、工伤和生育等社会保险制度，全国各地进度不一，存在较大差异。再次，分级、分类管理是符合国情的社会治理方式，但在“上有政策、下有对策”的现实氛围下，各级政府间、政府与经办机构和服务机构间关于各类公共事务的讨价还价、本位主义现象时有发生，很有可能破坏社会保障制度的统一性和严肃性。最后，社会保障制度作为一项国家干预措施，必然要求相应提高社保机构的服务能力。我国建立全面社保的历史不到20年，社会保障卡、社会保障信息库等基础设施建设滞后，社会保障呈现多龙治水局面，相应的人员配备、管理制度建设、经办能力、监管水平等各方面亟待提高。这些问题都导致了我国的社保统筹层次较低，缴费基数、缴费比例、社保待遇标准和管理经办四方面的统一很难实现。而统筹层次低又与上述问题相互影响，导致社会保障这一基本公共服务的均等化进展缓慢。

社会保险和社会保障基金基数过大，社保管理内容复杂，实现收支平衡和保值增值困难。

社保的钱是保命钱。多渠道增加社会保障基金，切实加强社会保险基金的投资运营和保值增值管理，一直是党和政府高度关注的事务。但人口基数大必然导致资金基数大，为此实现平衡和保值增值就难上加难。首先是总体收支平衡难。因为人员流动、缴费者变动、收入和支出巨大、经办笔数过多、监管力量不足等原因，许多国家的社会保障都先后出现了收支不均衡的情况。从我国的地区差异看，深圳作为新兴城市，年轻人多，老年人少，养老缴费多但支出少。东北老工业基地则是另一番景象。其次是历史遗留问题多。各种社会保险的缴与不缴、少缴与多缴、缴费与支出之间的不匹配，不少是由于历史原因造成的，比如城镇下岗职工的社会保险问题。最后是社保资金增值难。比如，2011年全国城镇2万多亿元社保基金要实现保值增值就必须有便利而且安全的投资渠道。以目前进退出机制最便捷的股市论，2011年全国上市公司AB股市值15万亿元，2万亿元资金足以让股票市场暴涨暴跌。而其他投资渠道，比如国债、贵金属、国际货币、境外证券、不可再生资源等，都可能因这笔资金过大而无法安全退出，或者可能因资金规模过大引来市场动荡。所以，对大国来说，社保筹资难，但实现社保资金保值增值可能更难。

当然，在人类历史的长河中，社会保障制度的出现仅仅才120多年，其间还经历了种种理论争论和国家治理实践。作为一个 1978年才启动改革开放进程，1990年代才开始尝试建立社会保障制度的大国，只有面对大国现实，认真梳理大国社保可能产生的难点，以前所未有的勇气、创新和智慧面对这个挑战，才有可能战胜这些困难和挑战，实现社会风险的化解和国家的长治久安。