大国社保的“困境”（2）

我国社会转型加快、社会流动加速的大国国情，增大了社会保障制度的形成难度。

改革开放以来，我国进入社会转型期，社会成员的社会流动加快。首先，自1980年代开始，由于经济的高速发展，社会流动的增加，大大促进了我国的城镇化，30多年时间里我国城镇化每年保持1%增幅。2011年末，城镇人口达到69079万人，城市化率达到51.27%。根据发达国家经验，城市化率在30%—70%期间是城市化加速期，而且越是后发展国家和地区，城镇化的速度越快。除非发生特大天灾人祸或者战争，我国城镇化仍然有可能保持年均 1%的速度，并将持续 15—20年。我国社保的基础是城乡分治的社会大背景，本来，农村居民和城镇居民的社保就是两种制度、两种待遇，社会转型和城镇化又产生了2.53亿农民工，他们的社保城乡两头都靠不上，纳入社会保障、享受公平的均等化公共服务的困难很大；另外还产生了4000万—5000万失地农民，他们的土地被征收后，农业生产失去基础，“土地保障”的功能相应消失，由于找工作困难、征地补偿低等原因，这部分人有可能沦为农村社会的底层，他们的社保需求迫切但又难有针对性解决方案；另外，城乡无业、失业人员和残疾人等弱势群体的数量近年也呈现上升趋势，社会保险、社会救助、社会福利的压力都十分巨大。

其次，经济社会的发展，使得从1990年代中期后我国由生产型社会转化为消费型社会，我们已经从“生存型”、“温饱型”社会经济模式转向“消费”为主要导向的社会经济模式。在这种大环境下，一方面，社会保障成为公民社会生活的基础，以终极保护的方式推动公民积极消费，换言之，社会保障体系的完善性和保障水平，成为经济发展的必要条件；另一方面，随着公民的民主、法治意识的提高，民众对社会保障的福利共识已经形成，社会保障开始成为现代国家的刚性支出，并且产生了对社会保障的多样化需求。国际经验也表明，只有通过国家主动的公共服务和社会保障，才能免除老百姓的后顾之忧，从而推动社会消费。在我国对外出口、投资增长均显乏力的环境下，推动社会保障的完善化、多层次、可持续、上水平，既是国家经济社会发展的需要，也成为民众在消费社会来临后的主动需求。如何实现社会保障的程度与经济发展程度相适应，如何实现社会保障的程度与绝大多数普通民众的“胃口”相适应，成为社会保障制度设计时非常重大但又非常难以准确把握的重要课题。

最后，我国正在由整体利益社会分化为多元利益社会。“两个阶级一个阶层”的社会结构逐渐解体，社会阶层结构由简单化到多元化。传统的单位制整合功能也趋于消灭。在这种大环境下，集体主义、平均主义、奉献主义的意识形态作用下降，每个阶层和群体为了自身利益不再羞羞答答、也不愿意再“舍小家为大家”，转而更习惯于以维护、主动实现自我利益的姿态，参与到社会利益的争夺中。鉴于实际社会生活中，每个阶层、群体的实力、社会影响、机制化参与渠道等都存在很大差异，面对社会保障这一利益必然存在一定的矛盾和争执。为此，社会保障制度和相关体系的建立，就有可能转化为多元利益的博弈过程。鉴于我国人口基数大，任何一个阶层、群体、部门的人数都以百万、千万甚至亿来计，而且其内部可能也存在利益再分化和再博弈过程，因此，制度建设需要很强的协调和平衡能力。比如，我国目前60岁以上老年人口已经达到1.85亿，“十二五”时期，将出现第一个老年人口增长高峰，60岁以上老人会增加到 2.21亿，老年人口比重将由13.7%增加到 16%，人口老龄化进程将加快，社会养老保障和养老服务需求将大量增加。在国家社会保障和民生保障资金总体不足的情况下，保老人还是保青少年，优先做养老还是做教育，成为一个“公说公有理，婆说婆有理”的议题，争议的背后往往与相关人员的利益具有一定的关联性。又如，目前医保中出现的保大病还是保小病、保医生还是保患者的争议，也是相同的例子。