大部制改革与优化政府结构（3）

大部制改革的问题最突出的有三个。

一是大部制大部门貌合神离的问题没有解决，如果这个问题解决不了，会影响大部制的成效。

二是大部制改革在一定意义上讲解决一些政府的职能交叉、重叠，但是没有在政府职能转变方面真正发挥出更大的作用。政府职能过于强势，政府干预经济、干预市场的问题，并没有通过大部制改革得到非常好的解决。

三是大部制改革中，最重要的就是强调决策、执行、监督相互制约，但是制约这个作用没有明显体现。决策、执行相互分离，部门内部也要有决策和监督的分离。2008年大部制改革以后，很多部门设立了监督司，想在部门内部对决策管理运行起到监督作用，其次是审计、监察部门对政府运行起监督作用。但是这种结构上的调整，我认为并没有真正对各种权力起到约束作用，滥用权力、以权谋私、腐败等问题没有因为把决策、监督理论上相互分开、相互制约而得到较好地解决。

这些年的实践使我们看到大部制改革的一些难点，大概有三个方面。

一是如何把“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路与大部制有机结合，这种改革的思路在机构设置过程中究竟如何体现，主要体现在部委内部还是整体组织架构上？现在我们的顶层思路并不是特别清晰，这样就导致我们在大部制改革实践过程中对决策、执行、监督相互分离与相互制约的把握在各个地方出现了不同的理解。

二是大部制改革上下如何衔接，这是一个关键问题。我国的政府架构和国外是有很大差别的，特别是和联邦制国家有很大差别。联邦国家中央政府对地方政府没有直接领导关系，一个州对于如何设置自己的政府机构是有自主权的，一个州就像一个小国家，有议会，可以制定政策，有自己的法律。中国是单一制国家，中央政府对地方政府有直接的领导和被领导关系，但是我们的政府架构整体上是上面大下面小，中央政府的架构相对完善，功能强大。地方政府的机构设置就十几个，肯定要相对综合，不可能上下都能对口。大部制改革如何解决不同层级上的政府架构？政府大部制上下如何衔接成为一个大难题。

三是大部制改革多部门整合以后，如何使部门内部各机构尽快进入角色，高效有机的运转没很好解决。就是说大部制改革不应该只是一个形式，关键要有内涵，如果光有表面上的组织形式的整合，这不是大部制改革的初衷，也解决不了中国政府管理运行中深层次的问题。

                                      未来大部制改革的趋势

第一，大部制改革的基本思路。

一是要注重政府管理理念的创新。政府各个部门的公务人员要有理念上的变革和创新，这是非常重要的，如果没有这一点，大部制改革很难跳出传统。从理念层面上讲，我觉得现在我们政府官员对三个问题的认识似是而非，并不是很清楚。首先，政府不是财富创造主体，他是营造环境主体。谁是财富创造主体呢？是企业、公民个人。政府是不能替代企业招商引资，不能替代市场冲到第一线，而是要创造良好的环境。其次，政府的权力要受到严格的法律约束，换句话说就是法律不授权，政府无职权。政府的权力都要有法律依据。法律规定老百姓不能做什么，比如不能杀人，不能放火，不能拦路抢劫，如果做了法律规定不能做的事情就要追究刑事责任。法律没有规定老百姓不能做的老百姓都可以做。法律对政府来讲是规定政府能做什么，法律没有规定政府能做的政府都不能做，这就叫依法行政。十八大对法治做了非常深刻的阐述。党必须在《宪法》范围内活动，任何人不能以言代法、以权压法，徇私枉法，任何人不能凌驾在法律之上。当年美国总统布什讲过一段话，他说，人类千万年的历史最珍贵的不是令人眼花缭乱的科学技术，也不是文人写出的那么多浩瀚的著作，而是人类实现了对统治者的驯服，把统治者关在笼子里，让他不要害人，这个笼子是国家的法律。所以，我们强调《宪法》的权力，强调司法公正、司法公平，不能动不动就把上访的人抓起来，这是用行政权力侵害公民利益的行为。再次，服务型政府的本质是以公众为中心，不是以政府自己为中心。要让政府围绕老百姓转，不能让老百姓围绕政府转。

二是大部制改革要以履行政府职责为依据。一个国家的政府规模应该有多大，是与这个国家政府所承担的责任和履行的义务相结合在一起的。政府规模不是越小越好，中国有13.4亿人口，这么大一个国家的治理必须要有一定数量的政府机构和公职人员，否则完成不了所承担的职责。不能为了精简政府的机构、人员，却导致事业单位机构、人员的增多，该归政府管的还要回到行政机关来。

三是大部制改革要以建设服务型政府为目标。十八大报告中第一次对服务型政府的内涵做出清晰的界定：职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。

四是大部制改革要以转变政府职能为重点，建立政府的职责体系。大部制改革不是为大部制而大部制，不是简单地为减少政府的部门数量，本质是要促进政府职能的转变，促进政府治理方式的转变，建立起职责清晰，权力运行规范，公开透明的政府职责体系。十八大报告给我们提出了清晰的思路，就是深化行政审批制度改革，简政放权，要使政府的职能向三个方面转变：创造良好的环境，提高优质的服务，保障社会的公平和正义，这是所有链条中最核心的问题。