陶然：城镇化需要户籍加土地联动改革

近期，“城镇化”的概念频繁地出现在官方话语当中—十八大报告提出，要“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”；11月28日，国务院副总理李克强在接见世行行长金墉的时候提出，中国“未来几十年最大的发展潜力在城镇化”；12月3日，《人民日报》以“城市为谁而建？”为题刊发4000字长文，探讨新型城镇化的方向；同日，中央党校旗下的《学习时报》连发两文，求解“城镇化过程中的难题”，谋求“释放改革的红利”。

改革开放30多年来，中国的城镇化取得了飞速发展，2011年，中国的城镇化率达到51.27%，城市人口首次超过农村，实现历史性突破。近十年，我国的城镇化率每年大约提高1个百分点，速度超过了美国城镇化速度最快的时期。但与此同时，我国的城镇化出现了人口与空间发展极不协调的局面，城市空间扩张过快，而农村人口由于户籍、购买力等限制，被拒于城市大门之外，不能享受城市居民同等社会保障，而现行户籍和土地制度，正是阻隔在城乡之间的主要壁垒，因此，这两项制度改革也是未来城镇化之路的必过关卡，为此时代周报记者采访了中国人民大学经济学院陶然教授。

空间城市化快于人口城市化

时代周报：“城镇化”是最近官方话语中的一个热词，你如何评价中国近十年的城镇化道路？

陶然：进入本世纪以来，随着中国经济增长速度的进一步加快，中国的城市化进程也开始加速推进。城市化过程的加速在推动农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市实体规模的迅速增大和城市空间范围的大幅度扩展。但是，在中国城市化的两个主要维度，也即“人口城市化”和“空间城市化”两方面，都出现了一系列突出矛盾和问题，而这些矛盾与问题都或多或少与我国现有土地制度以及相关财政、户籍体制存在的缺陷紧密关联。

时代周报：人口和空间是城市化的两个主要方面，但目前中国空间城市化的速度远快于人口城市化，出现了不协调的局面。

陶然：没错，从人口方面来看，现有发展模式损害了为数众多的农村打工者和被征地农民的利益。地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准，有时连劳工的基本权益都难以得到保障，更不用说去进行有实质内容的户籍制度改革，来为流动人口提供在城市永久定居的相应福利（如最低生活保障、子女平等就学和廉租房）。就征地来看，为发展制造业而进行的大规模低价圈地已经造成高达5000万的失地农民，处理不好，很容易恶化城乡关系，造成社会不稳定。

从空间方面来看，主要是土地利用结构失衡，一方面，廉价的制造业用地导致各类工业开发区用地不集约，浪费了宝贵的耕地资源；各城市经济的高速增长大多依靠土地的“平面扩张”，土地和空间利用效率较低，尤其是一些城市大建“花园式工厂”，各种形式的“圈地”现象严重。工业用地规模过大、价格偏低、比例过高，利用效率太低。

但另一方面，虽然城市发展占用了大量土地资源，但这些土地资源的绝大部分却没有用到人民生活最需要的居住用地上：地方政府为最大化商住用地出让金收入，必然会进行垄断、控制性供给，流动性过剩与住宅用地供应不足导致房价在过去10年以来迅速增长乃至泡沫化，成为人口城市化主力的绝大部分农村流动人口根本无法支付城市的商品房价格，这显然对中国农村人口城市化构成了主要约束。

在目前“城乡分割”的土地制度下，政府对土地一级市场具有垄断地位，土地由农业用途转为非农业用途必须要通过政府的行政审批，农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制。表现在实践中，就是地方政府基本上低于市价征收农地，然后将其中的大部分低价出让建设工业开发区吸引制造业投资，将其中的小部分通过招拍挂高价转手获得巨大的级差地租。