王振耀：中国应对自然灾害的基本体系

【摘要】自然灾害对中国社会发展的影响非常深刻.本文分时期回顾了新中国成立前后我国自然灾害救助体系建设的发展历程，系统介绍了目前我国正在运行的灾害应急救助系统，以及近年来我国自然灾害应急管理体系出现的重大转变，最后提出应建设具有中国特色的自然灾害应急救助体系，并具体指出具有中国特色的自然灾害应急救助体系应包括的七个方面的内容。
　　【关键词】自然灾害；应急救助；管理
　　
　　在中国，自然灾害对于社会发展的影响十分深刻。历史上，频繁发生的各类自然灾害，不仅直接给人民群众的生活带来了深重的灾难，同时还极大地影响了同时期的政治、经济、社会、文化与宗教等方面。在中国古代历史上，治理洪水曾促成了中华民族统一国家的形成，而对于灾荒救助的失效也几经成为一些王朝覆亡的重要诱因。灾害救助，在我国历史发展进程中具有高度的政治性。新中国成立后，国家对于自然灾害应急救助的能力有了极大提高，尤其是近几年来，我国政府在自然灾害应急救助管理体系方面，取得了重大的进展，基本建立了自然灾害应急救助体系。
　　
　　一、自然灾害应急救助体系建设的历史基础
　　
　　由于灾害频繁，历朝历代一直把灾害的管理作为安抚民心、稳定社会、巩固统治的重要措施。以赈济、抚恤、救荒为基本内容的灾害管理逐步扩展为国家行政管理的一项重要职能，形成了君主制度下的部门分工明确的灾害管理体制。在不断完善灾害管理体制的过程中，古代社会还逐步形成了大量积极的灾害管理政策，如兴修水利、植林垦荒、重农贵粟、扩大积储等。在救灾过程中也逐步规范地形成了灾后赈济、调粟、养恤、安辑、蠲缓、放贷等有效的灾害救助方法。不仅如此，我国历史上灾害管理的实践为我们留下了许多流芳百世的经典防御灾害工程，举世瞩目的都江堰至今仍然发挥着重要的作用。
　　新中国成立以来，自然灾害依然不断危害着我国社会和人民的生活。在1954年、1964年、1976年、1991年、1998年以及2003年，都发生过相当大的洪涝和地震灾害。尤其是随着经济和社会的发展，自然灾害造成的损失也在不断增长。在20世纪50年代，自然灾害的年均损失为476亿元，而到了90年代，一般的年损失都在1000亿元以上。全国每年都要因灾害紧急转移300万人左右，倒塌房屋300万间左右，因灾死亡数千人。
　　为了卓有成效地应对自然灾害，早在建国伊始，中央政府就确定了统一的救灾领导体制，成立了中央救灾委员会，统一领导、组织和协调灾害救助事务。1949年12月19日，政务院颁布《关于生产救灾的指示》，要求“各级人民政府必须组织生产救灾委员会，包括内政、财政、工业、农业、贸易、合作、卫生等部门及人民团体代表，由各级人民政府首长直接领导。”1950年2月27日，中央救灾委员会成立，统筹全国救灾工作，董必武副总理担任主任，薄一波、谢觉哉等为副主任。与此同时，中央颁布的《中央救灾委员会组织简则》规定了灾害管理工作的主要任务，明确日常救灾工作由内务部负责。
　　根据中国的实际，中央政府于1950年就制定了“生产自救、节约度荒、群众互助，辅之以政府必要的救济”的救灾工作方针。以后，这一方针逐步修订为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。这项方针，在救灾工作中一直发挥着重要的作用。
　　在资金投入方面，中央政府一直投入大量的资金用于救灾工作。从1950年到1966年，中央用于救灾的投入共计55．08亿元。中央政府每年都要拿出几亿元用于救灾，特别是在1960年前后，中央的救灾投入几乎每年都在4亿元以上，1964年达到11亿元。而在这个期间，中央的财政收入每年只有300亿元左右。与此同时，国家针对长江、黄河、淮河、海河等水患严重的大江大河进行了有史以来最大规模的整治，取得了重要的成效。
　　1978年以后，根据新时期的需要，我国确定了新的自然灾害管理体制，其基本领导体制是：党政统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。在这一体制中，党中央、国务院统揽全局，总体指挥，地方各级党委和政府统一领导，各个有关职能部门分工负责，并充分发挥人民解放军指战员、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队突击队的机动作用。同时，为了更为有效地发挥有关职能部门的作用，我国还形成了灾害管理的综合协调机制。进入21世纪以来，我国的灾害管理体制进一步得到健全。
　　
　　二、自然灾害救助应急响应基本系统
　　
　　本世纪以来，自然灾害的应急救助体系建设获得了长足的进展。目前，我国的灾害应急救助系统主要包括：
　　（一）国家自然灾害应急救助的组织领导系统。
　　在国家的层面上，应急救助的领导系统主要是国务院统一领导下的国家减灾委员会。一名国务院副总理担任主任，另外还设有若干副主任，共有34个国务院的部、委、办、局和军队及红十字会等组织参加。根据规定，国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急协调机构，负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾交流与合作，组织、协调全国抗灾救灾工作。这个委员会的办公室设在民政部，所以，在各级政府系统中，管理自然灾害应急救助的行政部门主要是民政部、省级的民政厅、地区和县级的民政局。
　　（二）国家自然灾害救助应急预案系统
　　全国县以上各级政府均制定了相应的救灾预案，并确定了不同的灾害救援响应等级，建立了灾害的应急机制。每当灾害发生以后，有关的政府首长都能够比较及时地启动灾害应急机制，调度有关方面的力量，协调各种资源，投入救灾行动。根据国务院颁发的《国家自然灾害救助应急预案》，按照灾害损失情境，将应对突发性自然灾害的工作设定为四个响应等级，其中一级响应为最高响应。
　　以四级响应为例，灾害损失的情境主要包括：
　　1．某一省、自治区、直辖市行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林、草原火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情境之一的：
　　（1）死亡30人以上，小于50人；
　　（2）紧急转移安置10万人以上，小于30万人；
　　（3）倒塌房屋1万间以上，小于10万间；
　　2．发生5级以上破坏性地震，出现下列情况之一：
　　（1）死亡20人以上，小于50人；
　　（2）紧急转移安置10万人以上，小于30万人；
　　（3）倒塌和严重损坏房屋1万间以上，小于10万间。
　　事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，也要启动应急响应。
　　（三）国家自然灾害预警系统
　　预警工作主要由相关的灾情预测部门负责，灾害的预警、预报体系主要包括，气象灾害监测预报体系、地震监测预报体系、大江大河的灾害性洪水预警预报体系、森林和草原防火预警体系、农作物和森林病虫害测报体系、海洋环境和灾害监测体系以及地质灾害预警预报体系，民政系统则负责灾情的统一汇总等。
　　在灾情管理方面，以县级为基本行政单元实施组织和管理。县级政府及其有关部门按照规定在第一时间了解掌握灾情，并且立即填写《自然灾害情况统计快报表》，向上级政府和有关部门报告。如果因灾造成死亡人口多于10人以上、或者在经济和社会方面造成严重损失以及灾情发生重大变化，县级政府和有关部门可以同时报告省级政府直至国务院及其有关部门。
　　民政部国家减灾中心则进行24小时不间断地值班，每天早晨七点要准时地汇总过去24小时的全国以及全世界的重大灾情，出版《昨日灾情》以送有关方面。