王学贤：浅谈联合国改革问题（2）

当年那个阶段需要大家吵架，各自亮立场。在这个吵架的过程中，形成了一个咖啡俱乐部。咖啡俱乐部就是拉美的阿根廷、墨西哥，加上欧洲的意大利、西班牙、土耳其还有乌克兰，亚洲的巴基斯坦、韩国，非洲的埃及、阿尔及利亚。基本上是这些比上不足比下有余的国家。他们绝对不甘心其他国家成为新的常任理事国，而他们没有份。这些国家与争取进入常任理事国的国家都是成对出现的。比如韩国反对日本，巴基斯坦反对印度，意大利反对德国等等。他们都认为如果对方进入了常任理事国，而自己国家进不去，那对国内是没法交代的。这些国家就经常在一起碰头开会，于是形成了咖啡俱乐部。

斗了几年的结果是，安理会改革这项任务没有取得任何的进展。改进安理会工作方法这项任务，倒是取得了三点可怜的进展。第一点增加安理会公开会议。安理会有个磋商室， 15个国家的代表关着门在里头商讨。没人知道他们谈论什么，各国是什么态度。所以后来改革的内容之一就是增加一些公开的会议。把会议内容摆到桌面上，大家都来听，大家都有权发言。现在安理会的公开会议是可以报名去发言的。这是一个很大的收获。第二个收获是与执行维和行动的出兵国加强磋商。这是那些参与维和行动的国家要求参加的。他们觉得维和出兵是他们在做，但是决策却是安理会成员国关着门定的。他们心有不甘，所以要求参与。

1998年安理会大会通过了一个决议，内容是“凡是关于安理会的改革必须取得成员国三分之二以上的成员国赞同才能进行。也就是192个成员国当中的128个国家赞同才能作出任何决定。当时这个结果对世界格局发展是比较有利的。

（三）最新一轮的联合国改革

新一轮的改革高潮是在2005年，也就是联合国成立60周年的时候。当时的混乱情况真像是百国大战。

这次改革高潮的始作俑者是联合国现在已经卸任的秘书长安南。安南是非洲加纳人，一生都在联合国不同的岗位工作，而且到目前为止他是唯一一个直接从秘书处的官员提升做秘书长的。各方对他的总体评价还是比较好的。我认为这一轮安理会之争是他先挑起来的。2003年11月，他发起成立了一个高级别名人小组。联合国所有的改革，包括安理会的改革，都要拿来让名人小组讨论并拿出个解决方案来。当时这个名人小组是由16个人组成的，组长是泰国的前总理阿南，成员当中包括中国的副总理兼外交部长钱其琛同志，美国白宫的国家安全助理斯科·罗斯特等。这个小组开了很多次会，到2004年12月，他们向安南提交了一个报告。这个报告题目是《一个够安全的世界—我们的共同责任》。这个报告对联合国改革问题提出了101条建议。最要害的问题是他们对联合国的改革提出了两个方案。A方案是增加6个常任理事国和3个非常任理事国，但是没有说是否拥有否决权。B方案是增加8个可连选连任的非常任理事国。安理会现在的非常任理事国一个国家一次选上去之后只能干两年，任职期满以后不能连选连任的。这个改革要求增加8个非常任理事国，这8个都可以连选连任。其实我认为，安南找这16个名人搞这个报告，目的是用这些人的名义推销自己和秘书处的理念。

2005年是联合国成立60周年。这是一个大的关口，很多人都想利用这个关口做些事情，特别是这一年要搞峰会。安南要在联合国成立60周年峰会之前利用这个报告来推动安理会改革，希望能得到突破性进展，以作为他当秘书长重大的建树，名义上也可以向联合国成立60周年献礼。2005年3月，安南向联合国大会提交了这份报告，要求参加60周年峰会的首脑们来讨论这个问题,而且在这个报告中提出希望会员国在首脑会议之前就此作出决定。安南这个报告我们先不评论其他的东西，就单从安理会的改革问题看，他在这儿是狠狠地加了两把火。本来这个“四国帮”对于要成为常任理事国这件事就急不可耐，这下子更是欲火中烧，借着这个机会到处煽风点火，积极备战，拉开了2005年这次斗争高潮的序幕。

在辩论的时候，各国都做了一些表态。中国大使王光亚在发言和评论的时候明确地表示，要协商一致起码要取得最广泛的共识。从安理会的角度讲，“协商一致”就必须每个成员国都赞成才能通过。所以，其实“协商一致”在联合国语言中，特别是在安理会的语言中，几乎就是“做不到”的意思。因为联合国192个国家协商一致难度非常大。

“四国”抓住安南这个报告，开始积极地行动。他们要求增加在安理会的发言权。其实这也有他们一定的道理。毕竟他们的国民生产总值占了全球的五分之一还强，交的会费超过三分之一。“四国”希望利用联合国成立60周年之际一举取得突破，所以他们采取了一系列的行动。首先充分利用安南的报告，然后广泛地做其他会员国的工作。日本尤其积极，据说为了争取突破，这次在非洲花的钱大概就有200亿美元。其实这么说有点言过其实，不过确实是花了相当多的钱。此外，他们在2005年的4月的时候搞了一次安理会改革问题的国际会议，为改革造势。之后好多国家都愿意支持安理会改革，这个动作是蛮大的。5月份他们又散发了他们的框架协议。

下面谈一谈“四国”框架协议的主要改革内容。他们提出，增加6个常任理事国，但是也没有讲有没有否决权。席位分配是亚洲、非洲各两席，西欧、拉美各一席。然后再增加4个非常任理事国，其中亚、非、拉、东欧各一席。一共是10席。新增加的常任理事国有任期为10到20年的所谓过渡期，到过渡期满这些国家自动地转成有否决权的常任理事国。他们做了大量的工作，结果却只有20个国家签署，离他们说的80个差得很远。所以最后向联大提交了“框架协议”，最终却没有进行表决。因为付诸表决的话，如果拿不到128票，等于安理会改革就此结束了，以后要很长一段时间才能再重新提起来。所以像这种方案不敢轻易地付诸表决的。

与此同时，所谓的咖啡俱乐部也针锋相对地采取了行动。他们的基本立场是坚决反对增加常任理事国，同时希望增加任期较长的可以连任的非常任理事国席位。因为这样既可以增长任期，又可以连选连任，他们的机会都比较多。他们看着“四国帮”搞了那么大的一个国际会议，于是在4月份也搞了一个许多国家参与的所谓“团结起来协商一致”大会，同时提出了两个方案。一个叫蓝方案，一个叫绿方案。蓝方案是意大利提出来的，内容是要求增加10个非常任理事国，其中7个到8个任期3到4年，其余的任期两年。任期长的可以连选连任。绿方案是墨西哥提出来的，内容是再增加10个非常任理事国。 20个非常任理事国统一的任期都改成两到三年，而且都可以连选连任。但是哪个地区选哪个国家作为理事国，标准由本地区自己定。这也符合一部分国家的愿望和要求。这两个方案在实质上差不多，后来成为了一些所谓“中间方案”的基础。因为后来从这个方案分化出来很多很多的方案。

“四国帮”的方案之所以没有拿去表决，其中有一个决定性的因素是非洲。非洲一共有53个国家，都是联合国的会员国。也就是说192个席位，非盟这一个组织就占了52个。整个非洲唯一不是非盟成员的是摩洛哥，所以非盟是52个国家，加上摩洛哥是53个国家。非洲在联合国一下子就占了53席。可见非盟的票倒向哪边，哪一边就可以说是稳操胜券了。所以，当时争夺非洲成了整个2005年这场混战的关键之战。

非盟的前身叫非洲统一，简称非统。 1993年，非统的首脑会议在津巴布韦开会，通过了《哈拉德卫宣言》。《哈拉德卫宣言》确定了非洲的共同立场，就是安理会扩大到26国，非洲应当至少有两个常任理事国和5个非常任理事国。这两个常任理事国在非洲国家当中按照自己定的标准去轮换，同时又平等地享有其他现有的常任理事国所享有的一切权力。这里主要讲的就是否决权。这次定立的非洲共同立场与“四国帮”提案的区别就在于，非洲明确地要求有否决权，而“四国帮”是等着过渡期完了以后，再转成常任理事国同时享有否决权。换句话说整个过渡期是没有否决权的。这是一个很大的区别。再一个是数目不一样。另外还有一个比较大的区别就是，非洲国家要求自己定标准，在非洲内部轮流做庄。当时“四国帮”大量地给非洲国家做工作，就是想要非洲放弃“现在拥有否决权”的要求。同时把轮流做庄和自己定标准的要求去掉。如果他们谈得拢了，这两个提案就会合成一个提案，“四国帮”一下子就可以争取到非洲一大片国家。所以，当时的形势是相当严峻的。还好最后这个提案没能进行表决。

2005年的改革高潮，在60周年峰会结束后就过去了。可是像印度等国家并不愿意就此罢手。当时印度联络了几个国家，在2006年联大会议上要求通过决议。他们认为不能再这么谈下去了，只讨论是不行的，应该采取一种新的策略。他们要求联合国大会就安理会改革的问题进行谈判。要知道一般的讨论和谈判是不一样的。谈判就是要有框架，要有基本的要素，最后要拿出个决议性的东西出来。所以他们这一招，在联合国斗争中还是比较高明的一招。当时他们搞了一个决议草案，要求各国加入谈判。到2009年2月，关于安理会改革的政府间谈判正式启动。这个谈判是以联合国非正式全会的形式来举行的，因此这个谈判机制又自己选了一个主席。这个主席跟联大的主席是不一样的，联大的主席只管这一届，但是这个谈判主席只要谈判存在，就一直当下去。他们找了一个阿富汗人来做主席，组织这个谈判。到去年12月14日共进行了六轮谈判。各方的立场基本上还是坚守固有的立场。我觉得他们是谈而不判，而且这种状况恐怕会继续下去。在谈判过程当中有个人提出，每个国家都把自己的立场发一份文件过来，阐明本国的立场。主要针对几个问题：第一是扩大的类别。第二是关于否决权问题，包括有没有否决权，现在的否决权怎么办。第三是地区性。第四个是总体规模。最后是联合国安理会同大会的关系。就这五类内容，各国把自己的立场写成文件交上来，然后根据这些文件，自己再形成一个综合性的文件。最后这个人确实拿出了一个文件，可内容完全是把各国的立场罗列上去，没有自己的任何评论，也没有任何结论。当时把这个东西一拿到政府间谈判会议上讨论，印度就大为恼火，可其他国家特别是那些咖啡俱乐部国家觉得这样还比较好。印度为首的一些国家要求压缩这份文件内容，因为这么多立场没法谈判。并且要求就在会议现场进行压缩，以便拿出第二个文件。还要求把类别由五类尽可能地减少。这个要求遭到其他国家的反对，所以在整个谈判的过程当中，有40多个国家发言要求讨论中间方案。

中间方案有五种选择。第一种，增加准常任理事国。准常任理事国是常任理事国但是没有否决权，同时不是永久性的。他的任期与过渡期相同。如果过渡期大家都同意了15年，那么你这个任期就是15年，15年以后审评的时候再定。第二种，增加较长任期的、可连选连任的非常任理事国。这个较长任期要大于两年。第三种，增加较长任期要大于两年，但是不能连任的非常任理事国。第四种，增加任期两年可连选连任的理事国。第五种，增加任期两年不可连选连任的理事国。各国围绕这些问题一直在吵着讨论，到去年12月14号一共进行了六轮谈判，目前为止还没有取得任何的突破。