寒竹：政府执法权力岂能外包？

城管涉黑亟待引起注意

最近，深圳市城管涉黑丑闻引起了舆论关注。2010年4月，深圳市南山区粤海街道办把管区内的城管执法权外包给具有深厚黑社会背景的汇运丰实业有限公司。汇运丰实业取得了在粤海街道管区内清理乱摆卖的权力后，对商贩滥施暴力，大肆收取“保护费”。直到今年6月，深圳警方才打掉这个打着城市执法旗号的黑社会团伙。此案曝光后披露的事实更令人震惊，深圳市把政府城管权力外包的历史已有5年之久。从2007年起，深圳市政府便以政府购买社会服务为理由，把城管部门的权力外包给私人企业，全市有35家公司参加了城管外包。深圳市这种做法被一些人称为城市公共管理的“创新之举”。

更值得关注的是，时至今日，仍然有一些人在为深圳市的城管外包制度辩护。其理由是，深圳市政府不能把“孩子”和“洗澡水”一起倒掉，涉黑仅是“洗澡水”，而城管外包是“孩子”，应打掉的只是黑社会，而城管外包则应予保留；应该防止公共服务垄断化，应该实现“小政府”、“大社会”，所以不能因噎废食地取消城管外包。

上述事实说明，深圳市城管涉黑丑闻暴露出来的问题，远远超过了“涉黑”这个具体问题本身。在深圳市承接城管外包的35家公司中，汇运丰实业有限公司涉黑是个案，不能说明其他取得城管执法权的私人公司也有涉黑行为。但是，城管涉黑丑闻还是给决策者提出了一个更根本性的问题，在中国现行的法律制度下，究竟能不能把政府的强制性执法权力外包给私人企业？深圳市实行了5年之久的城管外包制度究竟有何法律依据？如果不厘清这个问题，政府改革和创新将会出现严重的方向偏差。

中国政府外包的法律边界

从政府外包这一社会现象出现的历史背景看，社会要求资源配置更加有效和公共服务更加便宜是其根本原因。一些批评大政府和政府经营公用事业的经济学家，通常会主张加大政府外包的范围，因为私营公司通常会比政府成本低而有效率；不过，关心社会公共利益和民众基本权益的社会学家与法学家则更关心私营化和政府外包后的公用事业是否会伤害到普通民众的利益，因为追求效率最大化的公司未必会考虑社会的公共利益和民众的普遍要求。但是，无论是呼吁扩大政府外包的力度，还是主张加强对政府外包的监督和限制，政府外包的基本内容都局限于政府经营的公用事业和给社会提供的公共服务领域。

中国的政府外包一开始是从国有企业的承包开始，原来国家直接经营的企业外包和民营化是中国政府外包的破冰之处。在完成国有企业的基本改造后，中国的外包业务进一步发展。商务部在2006年出台有关服务外包的“千百十工程”，希望通过这个计划把国际跨国公司的服务外包业务转移到中国，同时培育出中国自己的服务外包企业。2009年9月，由财政部、发改委、工信部、商务部、国资委、银监会、证监会、保监会共同发出《关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见》，这是中国第一个涉及政府部门业务外包的官方政策。但这份文件仍然是基于经济发展的需求，鼓励形成以政府和企业为核心的外包内需市场。该文件的第三条专门谈到政府公共服务的外包：“本着合理配置，节约资源的原则，进一步发挥政府采购的政策功能作用，鼓励采购人将涉及信息技术咨询、运营维护、软件开发和部署、测试、数据处理、系统集成、培训及租赁等不涉及秘密的可外包业务发包给专业企业，不断拓宽购买服务的领域。”

从中国服务外包的发展看，从企业承包到企业和政府的服务外包基本上是一种产业的发展模式，而与政府执法部门无关。官方关于政府外包的指导思想基本是专注于政府部门的一些技术性质的业务，尤其是与IT行业相关的服务领域。迄今为止，政府从未颁布过关于将政府执法部门的公权力转包给私人企业的法规。2006年和2009年出台的政府文件，都是由国务院的商务部、财政部和其他相关部门颁发，而并非由掌管国家执法力量的公安部门颁发。所以，在中国的现行法律和行政法规下，政府外包的内容非常明确，限定为政府部门中一部分技术性的公共服务外包，具体而言，是指政府把机关的后勤性服务，行政工作相关的技术服务，为企业、市民和各类市场组织提供的公共性服务等，外包给市场中的企业和民间组织。