陕西省内计划单列市试验：建立“副地级市”（2）

升格

相比于表层的地级市的经济权限下放，更核心的问题在于人事体制和垂直部门。报告称，由于扩权县的人事权仍在地级市，“多数扩权县在处理与市上的关系时，喜忧参半，行动上进退维谷”，本应直接向省申报的事项，扩权县（市）同时还需向所在设区市申报，形成一文两报。

甚至于，扩权县的官员参加了省里的会议，还要马不停蹄地参加市里同类会议，由原来的“一头跑”变成“两头跑”，有些事情变得更为繁琐。

而在对地方经济发展举足轻重的金融、土地等垂直部门，“金融部门对县上批复、核准、备案的项目基本不予认同，建设用地指标也是如此，县乡反映强烈。”

在这些问题的触动下，陕西下决心开展新一轮改革——核心实际上仍然是扩权。

5月30日，陕西省省长赵正永带队前往韩城，宣读了关于在韩城市开展省内计划单列市试点的相应决策，要求“尽快把韩城打造成黄河沿岸区域性中心城市、新型工业城市和国家级循环经济示范基地，使之在推动陕西东大门建设和全省发展中发挥更大作用”。

韩城此前为渭南市所管辖的县级市，古称龙门，是司马迁的故乡，不仅是当地的历史文化名城，而且拥有大量煤炭等矿产资源，是陕西第一大钢铁企业龙门钢铁的所在地。

省内计划单列市试点的具体支持政策则包括，实行副市级建制，经济社会管理权限等同于设区市。经济管理方面，凡需申请渭南市政府审批的事项，直接由韩城市审批；申请省级审批的土地、项目、资金等事项由韩城市直接报省；省级相关计划直接下达韩城市。

而在财税制度方面，陕西省将建立与韩城市之间的财政资金直接往来关系，对韩城市的转移支付、税收返还等由省财政直接核定并支付。

张宝通说，“设立副地级市的思路，是对改革开放初期中央设立计划单列市思路的沿袭，核心是通过扩权让城市拥有更多的自主权，以发挥中心城市的作用，跟沿海地区在发达的县域经济条件下推行的财政省直管县改革，思路并不一致”。“韩城在成为县级市后，过去是被省政府交由渭南市代管，目前的改革具备制度基础。”长安大学城市研究所所长王圣学说。

在对权限、机制进行理顺的同时，一系列额外的政策“红包”，也显示了陕西进行此项改革的真实意图，陕西省还明确给予韩城市六条政策支持：包括项目布局和资金安排方面积极给予倾斜、安排专项资金支持韩城城市建设，并将上缴省级的煤炭价格调节基金直接返还。

此外，到2015年年底前，韩城煤炭生产企业由韩城市直接收取煤矿生态补偿基金，排污费、“两权价款”、矿产资源补偿费、水资源费、水利建设基金、教育费附加由韩城市直接收取，并加大对韩城市建设用地倾斜力度，适度增加年度计划指标，优先安排增加挂钩指标、支持韩城市大胆改革创新，优先安排各类试点试验。

区域政策

“从出发点看，对于陕西而言本质上这是一次区域政策、规划调整，目的是做大中心城市，而非行政管理体制改革，”一位当地学者说，“甚至可以说，这与目前大多数地方所进行的体制改革思路，从某种程度上说是对立的。”

赵正永说，在韩城市开展省内计划单列市试点是深化区域发展战略，建设好陕西东大门的需要，“要尽快把韩城打造成黄河沿岸区域性中心城市、新型工业城市和国家级循环经济示范基地，使之在推动陕西东大门建设和全省发展中发挥更大作用。”

一方面的动力来自于陕西自身实际，过去长期以来，尽管渭南在地理位置上是陕西的“东大门”，但由于地处三门峡库区，从三线建设到改革开放都缺少工业项目布局，是传统的农业大市，经济发展水平在陕西相对滞后。

“去年陕西省提出了建设好东大门的决策，从经济实力和前景来讲，韩城实际上比渭南市区更具优势。”张宝通说。一份对渭南县域经济的调研报告称，目前韩城“能源化工、有色冶金、装备制造、新能源新材料和涉农工业初具规模，成为工业发展的强大引擎”。

更大的动力来自于竞争。

今年5月，国家发改委正式批复将晋陕豫黄河金三角地区设立为承接产业转移示范区，金三角示范区地跨三省且囊括临汾、运城、三门峡和渭南四市，设定的目标是建设成为中西部地区重要的能源原材料与装备制造基地、区域性物流中心、区域合作发展先行区和新的经济增长极。

在此前，陕西、山西、河南都已经各自拥有定位不同的国家级经济区，包括关天经济区、中原经济区、山西综改区等，都有自己的中心城市，比如郑州、太原、西安，而在这一“金三角地区”，四市同为欠发达城市，目前还未形成真正意义上的区域中心城市。

能否抢先占据示范区中心城市的制高点，无疑将在很大程度上决定其未来，“在国家鼓励产业转移大背景下，金三角示范区明确定位承接产业转移。”张宝通说，对于这些基础相对薄弱的城市而言，招商、承接产业转移是经济发展的中心工作。

而到目前为止，临汾、运城、三门峡也都提出了打造区域性中心城市的目标。