陕西省内计划单列市试验：建立“副地级市”

历经多年沉寂，陕西省管县改革终迈出实质一步——以县级市韩城为试点，进行省内计划单列市试验。

这一举动被当地形象地称为建立“副地级市”，与地方大量自发进行的创新一样，“副地级市”并不是一个严格的概念，但这并不妨碍它的有效：韩城领导班子将进行高配，并被赋予市级经济管理权限，原需要报地级市审批的土地、项目、资金等事项将直接报陕西省审批，省级相关计划直接下达韩城。

此举比大量省份已经在推行的省管县财政改革更进一步。不过，当地学者称，政策的初衷与浙江等沿海发达地区所推行的省管县改革并不一致，而是因地制宜的政策产物，“他们是财政体制改革的思路，而陕西的省情相对落后、缺少足够数量的中心城市的带动，陕西现在的思路，实际上与改革开放初期中央在沿海地区设立大量计划单列市，以发展中心城市的思路相吻合。”陕西省决策咨询委员张宝通说。

另一部分动力来自于竞争。今年5月，国家发改委正式批复将晋陕豫黄河金三角地区设立为承接产业转移示范区，金三角示范区地跨三省且囊括临汾、运城、三门峡和渭南四市，目前还未形成真正意义上的区域中心城市。陕西省省长赵正永说，“要尽快把韩城打造成黄河沿岸区域性中心城市、新型工业城市和国家级循环经济示范基地”。

动力

由于基本省情欠发达、县域经济薄弱，陕西一度被认为是不适合开展省管县改革的省份。

目前的市管县体制形成于改革开放初期，2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上首次提出：具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。此后，这一说法被写入国家“十一五”规划——“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省直接对县的管理体制”。

省管县迅速成为地方改革纲领的热门词汇，但2006年两会期间，在被问到“东部一些省份推行省管县，陕西是否会采取这个模式”时，时任陕西省省长的陈德铭说，“目前还没有这个打算。”

陈德铭当时说，“与其他省份相比，陕西工业化水平低，起步晚，农村贫穷面大，目前还有近600万贫困人口。陕西的自然条件和基础跟苏州没有可比性。陕西应该选择符合地域特点的发展模式，利用好自身的资源优势和人才优势、文化资源来加快发展。”

在当时，全国百强县县域平均GDP达到247亿元，平均地方财政收入为12.49亿元。而陕西省县域平均GDP为23.8亿元，与全国百强县相差10倍，平均地方财政收入为0.86亿元，仅为全国百强县平均水平的6.9%。

在这之后，陕西也出台了一系列理顺对省管县的改革举措，在15个县进行试点，将一些市级审批、管理权限下放，并在一些县进行省财政直管——即“两手抓”，一方面根据功能区域规划，对限制开发或生态保护型的县实行财政直管；另一方面放手让基础条件好的县加快发展，做大做强。

但改革在获得一些成效的同时，也产生了一系列的问题和矛盾。去年年初，一份扩权强县的调研报告送至陕西决策层，报告称，“我省扩权强县（市）改革试点总体进展良好，但仍存在一些比较突出的矛盾和问题，亟待研究解决”，此后，陕西省省长赵正永对报告批示说，“请作利同志（陕西省发改委主任祝作利）阅，明年下决心推进省直管县改革。”

问题实际上并不出在财政直管层面，而在于“放权”，在此前陕西省的一次座谈会上，一位陕西省官员说，“现在看来，财政直管县工作进展顺利，但大家对‘扩权强县’工作观望等待”。

报告指出，历经了3年试点，“省级有些职能部门和一些设区市，把《决定》规定的一些本应下放的管理权限没有真正放下去，下放的权力也是‘虚’多‘实’少，导致部分扩权政策难以落实或落实不畅。甚至一些设区市对扩权县（市）的支持力度不增反减。”

由于地级市的权限被削减，“有些地方‘两头热、中间冷’现象比较突出，致使一些扩权县（市）左右为难。”