中国科技体制改革：从峰回路转到越走越宽（3）

1998——2006年：自主创新

该阶段对我国科技发展战略和科技体制改革进行了实质性调整。1998年，中国科学院提出《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的建议报告得到国家支 持，1999年中共中央、国务院《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》的发布，以及2004年至2006年国家中长期科学和技术发展规划的 研究、制订和纲要颁布，显示出加速科技成果产业化，加强国家创新体系建设，重点提高企业创新能力，构建以企业为核心、产学研互动的技术创新体系等方面成为 这一时期的主要政策走向。

（1）加快科研机构改革。为了减少独立的国家属应用研究机构，鼓励企业建立自己的应用类研究机构，使之真正成为技术创新的主体，1998年以后，国家 部委所属376个技术开发型研究院所分两批进行整体企业化转制，成为科技型企业、科技中介服务机构或者进入企业。为此，1999年政府出台了一系列相关政 策，随后国防科技体制也通过改革成立了10大集团公司。

（2）推进科技成果转化。1999年国务院办公厅转发的科技部等七部门《关于促进科技成果转化的若干规定》及出台的相关政策有较大突破。

（3）围绕技术创新推出新政策。颁布了关于建立风险投资机制若干意见的条例(1999)，以促进风险投资在中国的发展；设立科技型中小企业创新基金 (1999)，以促进中小科技型企业的发展；原国家经贸委和科技部相继提出了"技术创新工程"，以促进企业和地区的创新工作；推出了以提高产业创新能力为 目标的创新政策。

（4）建设国家创新体系，增强自主创新能力。2006年2月国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》，指出到 2020年全社会研究开发投入占国内生产总值的比重提高到25％以上，力争科技进步贡献率达到60％，以上，对外技术依存度降低到：30％以下。通过深化 科技体制改革，进一步消除制约科技进步和创新的体制性、机制性障碍，有效整合全社会科技资源，推动科技与经济的紧密结合，形成技术创新、知识创新、国防科 技创新、区域创新、科技中介服务等相互促进、充满活力的国家创新体系。

改革盘点：成绩斐然，问题突出

经过20多年的改革与发展，我国科技体制改革取得了显著的成就：科技与经济两张皮的问题有了根本改观，科技对传统产业的改造和升级、对经济结构的调整 以及高新技术发展的作用明显增强；科技经费的配置格局朝着以企业为主体的方向发展，推动了企业成为技术创新主体的进程；产学研之间的不断结合大大加速了科 技成果的转化、推广和应用；科技服务体系得到完善，逐步形成了组织网络化、功能社会化、服务产业化的科技服务体系。同时，改革极大地增强了科技界的创新意 识和市场意识，科研环境也有明显改善。

无疑，从改革效果与目标的吻合程度看，我国科技体制改革确实取得了明显成效，整个科学技术事业发展的面貌焕然一新。但由于实施的是渐进的、目标不断调 整的模式，即使改革至今，我国的科技体制仍不是一个真正与市场经济相符的科技体制，原有体系的许多深层次问题尚未彻底改革，而一些新的结构性问题却又开始 显露出来：

国家宏观科技管理体制没有理顺，调控能力明显不足。我国科技体制改革一直以科技成果的市场化为目标，确立了企业是技术创新主体的改革道路，重点是针对 科研院所和高校科技人员，但国家宏观的科技管理体制并没有根本性的改变。科技和经济在国家层次上的决策机制至今存在诸多弊端，军口民口的创新活动难以在国 家层次上进行统筹协调。

科技管理、评价和监督机制关系不顺。科技发达国家的经验表明，加强对科技项目和目标的监督和评估，是提高国家科技资源效率的重要手段。而我国管理机构 与评价、监督组织混合，管理职能与评价功能不分，始终缺乏一个独立的评估和监督机制。许多重大科技计划从策划出台到预算、实施、完成，都是各部门自己确 立、验收，并缺乏事后的评价。许多科技经费得不到应有的监督，造成相当大的重复、浪费甚至腐败问题。

研究所管理的体制问题尚未从根本上解决。扩大研究所管理自主权是科技改革的重要措施之一，但在实施过程中由于国家宏观管理体制改革相对滞后，政府职能 并没有重大转变，研究所的微观管理受到多方面约束，其作用和地位实际上被削弱了。科研经费拨款制度的改革事实上加大了上级主管部门的决策权，缩小了研究所 在资金投向方面的决策权，导致研究所的整体功能下降。

市场化改革对基础研究和公共科技事业发展负面影响较大。由于体制改革以在市场中的生存能力为判断标准，一些应用类院所和工科类院校成为改革的最大受益 者，而一些市场效应不明显的研究机构，如基础类科研院所、公益类系所的科研工作却反受其累，受到不小的负面冲击。国家基础研究经费占R&D经费的 比例有所下降，长期徘徊在5％一7％之间，远低于发达国家15％一20％的水平。在科学技术为经济建设服务的大战略下，"放开一片"的应用、开发研究得到 了更多的重视和更好的发展，而"稳住一头"的基础研究没有能够达到预期目标，可谓"收之桑榆，失之东隅"。

展望明天：而今迈步从头越

2005年10月，美国国家科学院、国家工程院以及两院下属的医学研究所在其共同完成的一份报告——《迎接风暴——振兴美国经济，创造就业机会，建设 美好未来》中提出了四项科技政策建议，以确保21世纪美国能够继续在科学与工程方面保持领先地位，进而成功地进行国际竞争，持续地保障国家繁荣。该报告其 中一项重大建议就是针对创新激励和投资环境的，为了建设最适宜科技创新的体制和机制，该报告提出了雄心勃勃的目标："确保美国是世界上进行创新的首选之 地"!

我国科技体制改革发展到今天，成就巨大，成效显著，当属来之不易，但至今我国科技体制中仍有许多深层次的问题需要解决。一个符合中国国情、符合市场经 济体制的科技体制，是确保我国科技、经济长期发展的必然基础，未来改革的重点首先是真正建立与市场经济相适应的科技体制。具体来说，包括与市场经济体制相 符的科技体制所需要的基本法律框架，政府与市场的关系，科研院所的治理结构，社会力量的发挥，政府在国家科技发展中职能的定位，科技资源的使用和监督等 等，这些都是迄今仍在制约我国科技发展的重要因素。

从上个世纪初中国开始步人科技体制化建设算起，在将近一个世纪里，中国的科技发展事业经历了移植播种、艰难创业、快速跃进、改革调整的不同阶段，可谓 曲曲折折，筚路蓝缕，但又百折不挠，一往直前。值得期待的是，当代世界科学技术的创新变革为我国提供了后来居上、跨越发展的重大历史性机遇。"青山遮不 住，毕竟东流去"，可以肯定，传统和现代的紧密交织、中国与世界的日益融合将会推动我国的科技体制改革、科学技术事业继续向前生机勃勃地演进下去。

【作者单位：中科院科技政策与管理科学研究所】