美国对台湾政策及美台关系的演变（5）

考虑到克林顿政府初期的对华政策以及擅长呼风唤雨的美国媒体闻乐起舞，大肆鼓吹“中国威胁论”等等，可以大致肯定，美国调整对台政策显然是防范、打击中国的企图的一个部分，而且事实证明是最危险的一部分。没有这次政策调整，台湾领导人如李登辉被允许访问美国是不可能成行的，甚至李登辉都可能不会提出申请。可以肯定地说，美国的政策调整是酿成1996年台湾海峡危机的主要原因，至少也是主要原因之一。其结果一方面是破坏了中美关系，同时也严重地破坏了台海地区的稳定。特别严重的是，美国的政策调整对持续发展和密切起来的两岸关系造成了破坏性的影响，至今尽围绕台海展开的三边关系仍然没有从恶性循环中摆脱出来，其危险程度是前所未有的。

第二阶段从克林顿第二任期开始。1999年春季以来，美国对台政策出现了新的调整，其突出特点是从所谓“有条件的不介入”转变为“有限度的介入”，目的是通过推动两岸双方的对话来达成某种协议，在维持现状的基础上维持台湾海峡的和平局面。

这种变化出现的首要背景是，1996年夏以来，美国对华政策出现重大调整。经过1997年秋和1998夏中美首脑互访，确定了两国“致力于建设性战略合作伙伴关系”的合作框架。一如既往，中美关系的改善和加强导致使美国在台湾问题上态度趋于谨慎。1998年克林顿总统访华期间公开宣示了“三不”立场，即不支持台独、不支持“两个中国”或“一中一台”、不支持台湾进入只有主权国家才能进入的国际组织。这表明克林顿政府当时不希望台湾问题干扰中美合作，因此宁愿对美台关系加以限制。

另外两个直接的原因也是不容忽视的。其一是1995年夏季李登辉访美所引发的中美关系倒退和1996年3月的台海危机，使美朝野对台湾问题的敏感性和严重性，有了比较深入的认识，对中国维护国家统一和反台独的决心有了进一步的了解。

其二是1997年11月台湾民进党在县市级选举中获胜，美国政府感到代表“台独”势力的民进党已经迈出了取得执政地位的重要步骤，它将对台湾岛内形势和两岸关系产生严重影响，甚至会在2000年的“总统”选举期间引爆新的危机。

在上述背景下，美决策层产生了一种紧迫感，认为美仅仅靠推行以往的“战略模糊”政策，消极应对台海可能出现的危险局势，未必能防止两岸发生军事冲突，中国大陆与台湾各自内部政治形势的发展，很可能导致双方均不顾美国的意愿，自行其事；或者因为“误判”美国的意图，单方面作出决定，最终将美国拖下水。美国决策层认为，避免台海军事冲突和美被动卷入的根本出路，是两岸达成可以持续一段时间的和平解决办法。在经过一段时间的酝酿以后，克林顿政府提出了所谓处理台湾问题的“三个支柱”，即：“一个中国”、“和平解决”和“敦促两岸对话（或谈判）”。其特点是明确将“敦促两岸对话”与“一个中国”和“和平解决”并列，作为美政策中的一项原则。1999年初克林顿政府利用纪念《与台湾关系法》出台20周年的时机，提出了以达成“过渡协议（interimagreements）”为主要特征的促谈方针。

1999年2月间，美在台协会主席卜睿哲发表了美对两岸关系的五点方针，其要点是强调美坚持和平解决台湾问题，以及“建设性且有意义的两岸对话”是解决两岸分歧的“最好方法”。3月24日，美负责东亚及太平洋事务的助理国务卿陆士达（StanleyO.Roth）发表讲话称：“与过去二十一年一样，坚持和平化解中国与台湾间分歧将继续是美国未来政策的组成部分”，他声称两岸对话中的创见会帮助“就任何困难话题达成过渡协议”。同时美助理国务卿帮办谢淑丽(SusanShirk)在国会作证时，除了没有直接使用“过渡协议”这个词外，基本重复了陆士达的发言内容。

他们的讲话概括了美国政府的新方针，即努力创造一种环境，促使两岸通过对话和谈判，建立一个能够在较长时期里维持台海局势稳定的框架，使现状得以继续维持下去。美政府官员虽然一再声称，美不直接介入两岸对话，但美实际上提出了对话的方向和内容，即两岸对话应能保证台湾海峡的和平，所谓“有价值、有意义的”协议，本质上就是“政治性的”协议。

美国政策的变化是经过一段时间酝酿的，而且在美国政府内部和政策研究圈内是有分歧的。从已经表现出来的情况看，大致有三种意见：其一是“战略明确，战术模糊”，实际上是向所谓“战略清楚”发展，只是不那么急剧而已。其二是“促谈”，搞两岸的“中程协议”，或“过渡性”的协议，以便能较长期地维持现状。其三是“继续模棱两可”，不在两岸之间进行调解或表明偏向站在任何一方，“应当以和平作为其中心目标”，。

美国各方的不同意见反应美国政策调整的两个特点。首先是美内部在处理两岸关系问题上已经形成了基本的共识，即：（1）美国政策的重点应放在维持台湾海峡的和平与稳定上；（2）维持台海和平的最佳办法是敦促两岸自己达成有效的协议。正是因为存在这种共识，克林顿政府对李登辉（1999年7月9日）抛出“两国论”表示强烈不满，不仅克林顿政府指定李登辉是“麻烦制造者”，美一些媒体、思想库也对台湾当局表示反感，美国会中也一度出现了对李的批评。卜睿哲（RichardBush）7月末和后来两次访台，一方面是向李登辉说明美立场，同时每次都会见连战、宋楚瑜和陈水扁等有希望当选总统的人物，目的是使这些可能成为台湾新领导人的政治人物不要误解美国政策，谨慎处理两岸关系。

需要指出的是，美国在“促谈”的同时，也加强了预防中国大陆使用武力的措施。1999年2月，美国防部根据美国会1999财年拨款法案的要求，向国会提交了《台湾海峡安全形势》的报告。该报告声称，“台海力量的动态平衡”无大变化，但预测到2005年中国将掌握导弹攻击优势和保持空军的优势。该报告出台后，克林顿美国不断通过外交渠道向中国大陆施加压力，企图影响中国的国防政策，阻止中国发展必要的军事力量，特别是阻止中国发展针对台湾的打击力量。同时美国加强了有针对性地对台销售反导武器和空中攻击武器，包括用于反导作战的路基预警系统，AIM-120空—空导弹，等等。在克林顿执政的最后一年，美国军方开始全面调查台湾的防务和武器装备，为新一轮的大规模武器销售提供所谓的依据。

美国国会中的反华势力本来就对克林顿总统在中国宣布“三不”强烈不满，因此特别注意利用所谓台湾的“安全”大作文章。克林顿访华后不久，美国会相继通过了一些表示支持台湾的议案，力图限制和干预行政当局处理台湾问题的决策权。1999年3月24日，美参院外交委员会于提出了《加强台湾安全法案》（TheTaiwanSecurityEnhancementAct）。2000年2月，美国众院通过了这个法案。该法案的目的就是要强化美台军事关系，内容包括增加美在台协会台北办事处负责军事技术的人员、增加高级军官的交流、共同讨论台海安全形势和战术规划、协助台湾军队的训练和演习、设置军事联络专线、加强对台军售等。美众院的行动已经产生了恶劣影响，助长了国会内的反华声势，并向行政当局施加压力，进一步加强对台军售。