建立和完善地方公共行政体制

地方公共行政体制：目标与对策

所谓地方公共行政体制，即执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共物品，提供地方公共服务，维护地方公共秩序，满足地方公共需求的地方行政组织体系和管理制度。在现代社会，地方公共行政的主体是地方各级政府，地方公共行政的对象是地方社会公众，包括公民、企事业单位和各种社会组织。地方公共行政的主要职能，是管理地方公共事务，提供地方公共物品和公共服务，满足地方的公共需求。

与传统的地方行政管理体制相比，地方公共行政体制的主要特征是：

1．经济基础不同。地方行政管理体制是计划经济的产物。我国“现有政府机构设置的基本框架，是在实施计划经济体制的条件下逐步形成的。突出的弊端是政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用。”而建立和完善地方公共行政体制则是市场经济发展的必然要求。市场经济是多元主体公平竞争的经济。它要求尊重和维护经济主体的合法权益，充分发挥市场在资源配置中的基础性调节作用。与此相适应，地方政府主要在地方公共领域发挥作用，而不能干预纯私人领域的事务。建立和完善地方公共行政体制，将为规范地方政府行为，使地方政府更好地适应市场经济的发展提供制度保障。

2．政府性质不同。在传统体制下，地方行政管理由于权力高度集中，政府无所不包、无所不揽，导致地方政府官僚化倾向严重。而在地方公共行政体制下，地方政府是地方公共利益的代表，是地方公共意志的执行机构，而不是哪个行业、哪个集团的代表。既然地方政府是地方公共的政府，自然也必须是民主的政府：地方政府由地方选民选举产生，对地方选民负责，受地方选民监督。只有真正建立起民主机制，才能使地方政府深入了解地方民情、充分反映地方民意、广泛集中地方民智、切实珍惜地方民力，实现地方政府管理的民主化、科学化。

3．管理体制不同。与计划经济相适应的地方行政管理体制，是高度集权的管理体制。在这一体制下，政企不分、政事不分、政社不分，以政代企、以政代事、以政代社，企事业和社会的权力高度集中于政府，企事业和社会没有管理自主权；在下级与上级、地方与中央的关系上，下级的权力高度集中于上级，地方的权力高度集中于中央，使基层和地方缺乏应有的管理自主权。权力高度集中，不仅导致地方政府管理效率低下，官僚主义、特权和腐败现象严重，而且还导致地方政府成本高昂，容易造成重大决策的失误。因此，高度集权的管理体制不适应市场经济发展的需要。与市场经济发展相适应的地方公共行政体制，是合理分权的管理体制。因为，市场经济是一个天然的分散化的决策系统。在市场经济条件下，企业没有自主权，就不可能有效地应对千变万化的市场，市场经济发展也就无从谈起。适应市场经济发展和现代化建设的需要，地方公共行政体制必须建立在合理分权的基础之上，包括实行政企分开、政事分开、政社分开和党政分开，也包括中央与地方的合理分权。只有建立和完善合理分权的管理体制，才能够充分调动各方面的积极性，发挥各方面的作用，也才能够克服权力高度集中所必然产生的各种弊端。

4．政府职能不同。在计划经济和行政管理体制下，地方政府垄断了地方的所有资源，无所不包，无所不揽，所以，计划经济和行政管理体制下的地方政府是全能政府。而在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性的调节作用。这样，在以市场经济为基础的地方公共行政体制下，地方政府不再是全能政府，而是有限政府。地方政府的主要职能，是维护公民（自然人和法人）的合法权益，加强经济调节和市场监管，管理地方公共事务，生产地方公共物品，为辖区提供公共服务，满足本辖区的公共需求。

5．政府类型不同。地方行政管理体制更多体现的是政府本位和官本位，因此，其运行手段主要以管制为主，是典型的管制型政府；而地方公共行政体制体现的是顾客本位和民本位，服务是其本质属性和主要职能，因此，地方公共行政体制下的地方政府是服务型政府。

6．管理方式不同。在地方行政管理体制下，地方政府主要运用行政手段管理经济和社会，而且往往通过内部会议、内部文件等进行管理，具有明显的暗箱操作特点。而在地方公共行政体制下，地方政府主要运用法律手段和经济手段管理经济和社会，既要依法行政，又要阳光行政€梹椀胤秸贫ǖ墓娣缎晕募透飨钫撸匦胩崆跋蛏缁峁迹还嫉牟荒苁敌小?

7．政府责任不同。在高度集权的管理体制下，地方政府权力很少受到自下而上的监督和制约，因此，地方政府只对上负责，不对下负责。在许多情况下，地方政府干多干少、干好干坏都一样，没有明确的责任机制。而在地方公共行政体制下，地方政府首先要对下负责， 对选民负责，以此为基础，将对下负责与对上负责有机地统一起来， 建立责任制政府。在责任制政府下，地方各级政府都要对自己作为或不作为的行为负责，即：当地方政府积极实施了一种行为，侵犯了公民、企事业或社会团体的合法权益的时候，地方政府要对自己的行为承担法律责任；当地方政府不作为，即应该由地方政府做的事，地方政府没有做或没有做好，地方政府也必须承担法律责任。

8．政府规模不同。建立在计划经济基础上的地方行政管理体制，由于无所不包、无所不揽，必然导致地方政府规模庞大、机构重叠、人员臃肿，成本居高不下。而在地方公共行政体制下，地方政府是有限的，因此，地方政府机构及其工作人员必须精干。正因为认识到了这一点，所以自1983年起，中国地方政府开始“减肥”，在九届政府大刀阔斧改革的基础上，十届政府又继续深化地方政府机构改革，进一步精简地方政府机构，压缩地方政府规模。

9．服务对象不同。在地方行政管理体制下，地方政府的服务对象主要是地方国有企业、集体企业和吃“皇粮”的人，民营企业和不吃“皇粮”的人则等而下之。而地方公共行政体制则必须遵循WTO的基本规则，公正、公平地对待地方所有的服务对象，既包括国有企业、集体企业，也包括民营企业、外资企业；既包括市民，也包括居住在广大农村的村民，甚至还包括居住在辖区内的外国公民。

建立和完善地方公共行政体制亟待解决的主要问题

为深化地方行政体制改革，建立和完善地方公共行政体制，需重点解决以下10个方面的问题：

1．依法规范中央与地方的职能和权限，建立和完善中央与地方的合理分权体制，理顺垂直部门与地方政府的关系。

2．正确处理党政关系。在坚持党的领导的前提下，改善党的领导，改革和完善党的领导方式和执政方式，将党的领导纳入社会主义民主法制轨道，同时建立地方各级政府自上而下强有力的政府工作系统，充分发挥地方政府的作用。

3．正确处理政企、政事、政社关系。要按照社会主义市场经济发展的要求，实现政企、政事、政社分开，切实扩大并依法保障企事业单位和社会团体的管理自主权。

4．加大地方政府职能转变力度。要按照市场经济发展规律和WTO规则的要求，在认真分析我国国情和充分借鉴市场经济发达国家有益经验的基础上，依法明确规定地方各级政府的职能。在此基础上，改进地方政府管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低地方政府成本。

5．继续推进地方政府机构改革，科学规范地方政府各部门的职能，合理设置机构，优化人员结构，实现地方政府机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉，人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。

6．培育和发展社会中介组织，依法规范社会中介组织的行为，正确发挥社会中介组织在市场经济发展中的作用。

7．改革和完善地方行政首长负责制，依法明确地方行政首长的职责权限，既要充分发挥地方行政首长负责制的作用，又要防止和克服地方行政首长的家长制现象。

8．继续深化地方干部人事制度改革，将激励竞争机制进一步引入到地方干部人事管理中，建立和完善适应社会主义市场经济体制、民主政治体制和地方公共行政体制需要的干部人事制度。

9．加快地方财政体制改革步伐，建立和完善地方公共财政体制。

10．改革和完善地方行政监督体制，加强对地方公共权力的监督和制约，防止和克服滥用权力和消极腐败现象。