项怀诚：中国财政体制改革六十年（5）

(四)坚持渐进原则，是财政体制改革的基本方略

财政体制改革涉及利益调整，关系资源重新配置，坚持渐进原则，实行稳步推进，是财政体制改革得以顺利实施的基本经验。新中国前三十年里，财政体制执著探索，反复尝试与经济发展最相适宜的管理模式，但由于传统高度集中的计划经济体制约束，缺乏合格的市场主体，不可能建立起符合经济发展规律的财政体制。1994年分税制改革在我国财政体制改革史上具有里程碑意义，是财政体制的一项重大制度创新。为确保改革的稳步实施，分税制改革初期尽可能保留了既有的利益格局，在增量的利益格局中做出有利于逐步提高中央财政收入比重的调整，而且，此后对分税制做了不断的调整与完善，如逐步实现各级政府责权利的有机结合和财政与事权的统一，促进资源合理配置和产业结构优化；逐步完善转移支付制度，特别是2002年所得税收入分享改革完成后，中央对地方转移支付力度不断加大，2008年达到18663.42亿元。财政体制的渐进改革不仅保证了财政收入稳定增长，而且保持了中央与地方政府间财政关系的基本稳定，较为稳妥地解决了中央与地方间因体制变动造成的财政收支大起大落问题，财政收支关系更加科学、合理。

(五)适应市场经济体制的要求，是推进财政体制改革的基本前提

改革开放的三十年，市场导向的经济体制改革框架日益清晰，财政体制也通过制度变革，为社会主义市场经济体制的确立创造条件。分税制改革以市场化为取向，尊重市场机制在资源配置中的基础性作用，深入研究了市场经济中政府、企业各自的职能作用和活动范围。在政府与企业关系上，明确了政府“国有资产出资”与“社会公共管理者”两大身份。随着分税制改革进行的“税利分流”，清晰界定了政府出资人和管理者两种身份，财产和政治两种权力，利润和税收两种收入，从而建立了规范的国家与企业间分配关系，有力推动了现代企业制度的建立，也为各种所有制企业走向共同繁荣奠定了制度基础。

四、财政体制改革展望

党的十七大明确提出，要进一步深化财税体制改革，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。当前和今后一段时期，财政体制改革要以科学发展观为统领，全面落实十七大的有关要求，毫不动摇地坚持分税制改革方向，建立“财源巩固、分配科学、管理规范、充满活力”的财政体制，加速释放分税制的体制能量，继续放大分税制的体制功效。

(一)合理划分中央与地方的事权和支出责任

按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配和经济稳定性质的支出责任由中央承担，中央政府主要负责提供国防、外交、司法、行政等纯公共产品以及高等教育、科技、基础设施等准公共产品，负责建立法律制度、研究确定国家发展规划以及履行收入分配、稳定经济等职能，实现基本公共服务均等化。地方性公共产品和服务的支出责任由地方承担，地方政府应以满足区域内社会公共服务为主要目标，做好本地区行政、基础教育、基本医疗卫生服务、基本社会保障、公共事业。对具有跨地区性质的公共产品和服务的支出责任，要分清主次责任，由中央与地方各级政府共同承担，如跨地区的铁路、公路等。

(二)加强和规范地方财源建设

结合税制改革，完善地方税体系，增加地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。适时实施资源税改革，促进资源节约和环境保护，增加地方主要是中西部地区的税收收入。在统一内外资企业所得税制度的基础上，进一步统一包括内外资企业房地产税、城建税和教育费附加等税收制度。积极稳妥推进物业税改革，调节居民收入分配差距，适当增加地方收入。根据社会保障制度改革的总体要求，适时开征社会保障税，将财产税和社会保障税作为地方财政的税源支柱。同时，加强各级政府非税收入管理，把全部政府公共性收入纳入预算，以不断提高分税制财政体制运行效率。

(三)健全和完善转移支付制度

今后完善政府间转移支付制度要突出三项内容：一是继续扩大一般性转移支付资金规模，将一些名不符实或过时的专项补助项目并入其中。二是清理整合专项转移支付项目，尽可能减少项目支出的交叉、重复，同时，严格控制新设项目，必须设定的项目要资金安排和制度建设同步进行。三是完善现行的转移支付因素法，尽量采用客观的数字化公式，减少财政供养人口等人为可控制因素，尽可能增加一些能够反映各地财政地位和收支状况的客观因素，如人口、气候、资源、地理、环境等。鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护，完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市的支持力度，积极推进主体功能区建设。

(四)健全省以下财政体制

适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。完善激励约束机制，巩固和扩大缓解县乡财政困难成果。探索建立县级最低支出保障制度，对财政困难县实行“托底”。建立财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异的责任。完善省以下财政转移支付制度。创新省以下财政管理方式，积极推进“省直管县”和“乡财县管”改革，在管理上尽可能将预算级次从五级减为三级，为提高财政运行效率，实现基本公共服务均等化提供体制保障。