项怀诚：中国财政体制改革六十年（4）

(三)增强了中央政府宏观调控能力，强化了财政宏观调控职能

中央集中必要的财力是提高政府宏观调控能力的前提与基础。在新中国成立初期，实行统收统支的财政管理体制，财政收入主要集中于中央，1953年中央财政收入占全国财政收入比重达到83%，此后随着“放权让利”的不断深入，再加上中央与地方分配关系始终处于变更交替、不稳定的状态之中，中央财政收入的比重持续下降，在改革开放前的1975年，中央财政收入比重下降至11.8%的最低点。“分灶吃饭”财政体制遏制了中央财政收入过快下滑的势头，但包干体制更多地强调调动地方组织收入的积极性，在收入增量分配方面向地方倾斜过多，造成国家财力过于分散，1993年中央财政收入比重仅有22%。中央财政收入比重过低，严重弱化了中央宏观调控能力。1994年实行分税制改革，调动了中央和地方“两个积极性”，1993年到2008年，中央财政收入占全国财政收入的比重从22%上升到53.28%。财力的适度集中大大强化了中央政府的宏观调控能力。1993以来，根据国民经济运行态势，国家财政相机抉择地先后实施了适度从紧的财政政策、适度扩张取向的积极财政政策和中性取向的稳健财政政策，以及目前正在实施的积极财政政策，保证了我国经济稳定增长。同时，中央政府通过建立以转移支付为主的地区间收入再分配机制，大幅度缩小了东中西部的财力差距，在一定程度上促进了地区协调发展。

(四)理顺了政府与企业的关系，促进建立现代企业制度

在高度集中的财政体制下，政府代替企业决策，企业缺乏自负盈亏、自我发展能力，条块分割也对社会资源的配置造成极大损失浪费。推进财政体制改革，是正确处理国家与企业关系的制度基础，也是深化企业改革的前提保障。“利改税”初步理顺了国家与企业的关系，赋予了企业更多的财务自主权。1994年，与分税制改革相配套，我国建立了符合市场经济要求的新税制，从而规范了国家与企业之间的利益分配。各级政府不再干预企业的生产经营活动，企业实行自主经营、自负盈亏、自我约束，加快了“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立步伐。截至2008年9月，在内资企业中，公司制企业户数的比重已达到68.51%。

(五)促进了不同所有制成分共同发展，增强了经济发展的活力

1956年社会主义改造基本完成后，我国国民经济格局发生历史性变化，公有制代替私有制成为国民经济的主体，财政收入结构也相应发生重大变化，当年国家财政收入来自国有经济的比重达到73.5%。财政体制改革，改变了传统的统收统支的财政运行机制，更加重视物质利益原则，充分调动了各地区、各部门、各企事业单位发展的积极性与创造性。特别是分税制改革后，各级政府步入依照税法组织收入的轨道，并综合运用预算、国债、税收、财政贴息等多种政策手段，积极为企业创造宽松的财税环境，保证了各种所有制企业的公平有序竞争，强化了市场对资源配置的基础性调节作用，促进了市场经济中不同经济成分的共同发展和国民经济的快速增长。1994年到2007年，我国非公有制经济工业产值从16100亿元增长到48798亿元，占工业总产值比重由21.94%提高到68%；我国GDP由1994年的48197.9亿元增长到2007年的249529.9亿元。

(六)支持了其他经济领域体制改革，促进建立健全社会主义市场经济体制

财政体制改革始终站在经济体制改革的前沿，有力促进了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。在我国经济体制改革的历程中，财政体制改革通过下放财权和财力，培育了市场主体。尤其是1994年以来，财政体制率先向适应市场经济要求的分税制转变，带动了金融、投资、计划、外贸等相关领域改革，加快建立健全社会主义市场经济体制。而且，随着财政收入稳定快速增长，财政公共性特征日趋明显，财政对农村农业、社会保障、公共教育、医疗卫生等事业的投入成倍增长。在公共财政的有力推动下，其他领域的经济体制改革取得重大进展，突出表现在五个方面：一是建立了“四免除、四补贴”制度，即免除农业税、牧业税、特产税、屠宰税，对种粮、良种、农机、农资进行补贴；二是建立健全了社会保障制度；三是建立并不断完善城镇最低生活保障制度；四是建立了农村低保制度、新型农村合作医疗制度；五是建立健全了农村义务教育经费保障机制。

三、财政体制改革六十年的经验与启示

财政体制改革风风雨雨六十年，给我们留下了宝贵经验。回首六十年“摸着石头过河”的改革历程，财政体制改革之所以取得辉煌成就、取得累累硕果，最根本的在于坚决贯彻了党中央的统一部署，在于深刻把握了市场经济的基本内涵，在于准确把握了渐进式的改革原则。认真总结六十年财政体制改革的历史经验，对于倍加珍惜当前的财政经济形势，科学确定财政体制未来的发展方向都具有十分重要的意义。

(一)正确把握财力与财权的集中程度，是财政体制改革的核心

财力与财权集中程度关系中央与地方、政府与企业分配关系，是整个财政体制的核心。六十年来财政体制不断调整与完善，财权与财力集中程度较好地体现了当时经济社会发展的要求。新中国成立初期，整个国家国民财富总量很小，客观上需要通过“统收统支”的体制集中财力支持国家经济建设。随着国民财富的积累，社会主体投资能力的增强，要求通过“包干制度”适度下放财权与财力，充分调动地方与企业的积极性。随着社会主义市场经济体制的建立，迫切要求增强政府宏观调控能力，解决好工业化国家经济成长阶段发展不平衡、收入差距扩大等问题，为此，要求提高中央财政收入的比重，分税制适应了上述要求，2008年中央财政收入占全国财政收入的比重达到52.4%，实践证明，财力的适度集中是中央政府实施宏观调控的基础，宏观调控是国民经济稳定发展的制度保障。

(二)由频繁的集分交替转向制度创新，为财政体制改革提供制度保障

在新中国成立六十年来的绝大部分时间里，我国财政体制一直处于变动频繁、集分交替的状态，如从1951年开始探索实行分级管理，1959年实行“总额分成、一年一变”，到1979年开始实施“划分收支，分级包干”，以及1988年实行中央地方大包干财政体制等等。在集分交替的不稳定状态下，容易导致地方任意减免税等短期行为，如在分税制改革前，财政收入占GDP的比重逐年下降。分税制改革更加注重机制转换与制度建设，大大提高了财力分配的透明度和规范性，明晰了中央与地方之间的利益界限，促进了各级政府的理财思路从短期“博弈投机”转向长期“增收节支”。分税制体制的实施，有效调动了中央与地方两个积极性，各级政府在狠抓财政收入的同时，也强化财政支出管理，从而保证了中央和地方财政收入的持续快速增长。

(三)统筹财政体制改革与经济体制改革，为财政体制改革创造政策环境

我国六十年艰苦卓绝的经济建设史，同时也是一部波澜壮阔的经济体制改革史。财政体制改革的顺利推进，得益于经济体制改革和其他各项改革创造的良好政策氛围，财政体制改革与经济体制的协调推进确保了财政体制改革的政策效果。一方面，财政体制改革成为经济体制改革的突破口。分税制财政管理体制的建立，规范了政府间分配关系，为市场经济体制奠定了中央地方财政关系框架基础；而且，公共财政通过调整支出结构，加大支持力度，保障了各项改革的顺利推进，如社会保障体系的建立与完善，推进了国有企业改革；公共财政为推进科技教育体制改革、医疗卫生体制改革也提供了有力保障。另一方面，计划、金融、投资、价格、外贸等领域的改革，与财政体制形成合力，形成和完善了社会主义市场经济体制的基本要素，不仅为财政体制改革提供了丰富的理论和实践经验，也为财政体制改革成果的落实提供了有效的政策工具。