项怀诚：中国财政体制改革六十年（2）

4.1966-1976年，“十年动乱”期间的财政管理体制。文化大革命期间，经济和财政管理体制经历了一次大的变动，不适当地、过多地下放了经济管理权和财权。在政治上动乱、经济上遭到破坏的情况下，为了解决当时存在的突出问题，财政管理体制采取了多种临时过渡的办法，变动频繁。为克服“文化大革命”中盲目下放企业所造成的混乱，从1977年开始，重新调整了部分企业的隶属关系，上收了部分财政、税收、物资管理权。

(二)改革开放前十五年：经济转型时期的“分灶吃饭”财政体制(1979-1992年)

1978年12月，党的十一届三中全会召开，做出了改革开放的重大战略部署，开辟了我国社会主义现代化建设的新时期。为解决国家对企业、中央对地方“管得过多、统得过死”的问题，财税体制改革以“放权让利”为突破，以“利改税”和财政管理体制改革为主要内容，以规范国家与企业、中央与地方的分配关系为目标，旨在调动企业和地方建设社会主义现代化的积极性。作为整个经济体制改革的突破口，财政体制改革拉开序幕。

一是“划分收支，分级包干”的体制。1979年我国对工商税制进行了一次全面改革，改革的核心是实行“利改税”。在此基础上，从1980年开始在全国大部分地区实行“分灶吃饭”的体制，主要是按照经济体制规定的隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围，收入方面实行收入分类分成，支出方面按企事业的隶属关系划分；按照划分的收支范围，核定调剂收入分成比例、地方上缴比例、中央定额补助等收支指标，原则上五年不变。按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相应少支。

二是1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制。1984年第二步“利改税”完成，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家与企业、中央与地方间的分配关系发生了很大变化。中央与地方基本按“利改税”后的税种重新划分中央与地方收入，财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方共享收入三类。

三是1988年实行中央地方大包干财政体制。实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制后，财政运行出现新问题，中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降，为此，1988年国务院出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。

我国始于1978年的经济体制改革是社会主义发展史上的伟大创举。1992年党的十四大以前，在整个经济体制改革“摸着石头过河”的大背景下，财政改革虽然在一定程度上适应了当时改革发展的总体需要，却不可能走向清晰的、与市场经济体制相适应的体制目标。“利改税”过程中形成高税率、多优惠、松管理的工商税制，难以为市场主体构筑起成为相对独立经济实体的外部边界；财政管理体制频繁变动，多种体制并存，中央与地方“一对一”的谈判机制，难以解决体制的规范性、透明化问题。同时，“分灶吃饭”的财政体制缺陷非常明显，收支指标的核定缺乏客观性，“鞭打快牛”和“机会主义”并存，中央、地方“讨价还价”的现象频繁发生。这导致国家财政收入占国内生产总值比重、中央财政收入占全国财政收入的比重失调，政府行政能力和中央调控能力明显下降。但“分灶吃饭”的财政体制却是我国财政体制从集权的国家建设型财政向分权的公共财政转变的有益探索，具有过渡特征，表明我国财政体制改革遵循着明显的渐进逻辑。