项怀诚：中国财政体制改革六十年

新中国成立六十年，经历了从贫穷落后走向繁荣昌盛的艰辛历程，经历了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。财政体制改革作为改革开放的突破口和核心，在党中央、国务院的正确领导下，谱写了经济体制改革中最为华彩的一章，为经济体制改革攻坚克难，为推进社会主义现代化建设做出了突出的贡献。在新中国六十华诞之际，回顾财政体制改革六十年的风雨历程，总结财政体制改革六十年的经验得失，展望财政体制改革发展的未来，具有重要而深远的理论与实践意义。

一、财政体制改革六十年的基本历程

我国经济体制的建立和演变是理解中国财政体制改革进程与动力的重要背景和条件。归纳起来，我国经济体制的演变以及与此相适应的财政体制改革主要有以下三个基本历程。

(一)新中国前三十年：计划经济体制时期以“统收统支”为基本特征的财政体制(1949-1978年)

新中国成立初期，为了迅速恢复经济，建设社会主义新中国，财政体制主要采用了高度集中、统收统支的管理模式，为了调动地方积极性，也进行了适度分权、分级管理方面的探索，但总体上仍呈现变动频繁、集分交替的特征，集中财力办大事、平衡财政收支仍是当时财政体制的最主要出发点与立足点。

1.1950年，高度集中的财政管理体制。1949年新中国成立之初，国家经济困难，财政收入分散情况也比较严重，中央财政背负着巨大的财政赤字压力。据统计，1949年财政收入只相当于303亿斤小米，而赤字却达264亿斤小米；1949年底，全国十三大城市批发物价指数比1948年底上涨50余倍。因此，中央政府迫切需要统一财政管理，1950年3月中央作出统一国家财政经济工作的决定，将财政管理权限集中在中央，一切财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准以及人员编制等都由中央制定，全国总预算与决算要由中央政府批转执行；在财政体制上，实行“统收统支”高度集中的国家建设型财政管理体制，中央集中绝大部分财政收入，一切支出皆由中央拨付。这样的管理体制，保证了国家有限财力的集中使用，既保障了战争供给，又支援了经济的重点恢复。

2.1951-1960年，集中统一与分级管理相结合的财政管理体制。1951年全国财政经济情况开始好转，考虑到财政管理体制高度集中，地方财政机动性太小，而且国家资金经常处于上缴下拨过程，1951年3月，政务院颁发《关于1951年系统划分财政收支的决定》，把国家财政的收支由高度集中、统一于中央人民政府，改为在中央的统一领导下，实行初步的分级管理，以期做到因地制宜，既有利于巩固财政工作的统一管理与统一领导，也更好地适应各地的经济状况和工作条件，充分调动各方面的积极性。这个决定在我国财政管理体制演变的历史上具有重要的意义，它标志着我国的财政收支开始向分级管理的办法过渡。从1951年实行划分收支到1956年实行总额控制办法，财政体制总的趋势是，逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全统一领导、分级管理的办法。1958年，中央对各省、市、自治区实行了“以收定支，五年不变”的财政管理体制，主要内容是在中央统一领导下进一步扩大地方财政管理权限，并在保证国家建设的前提下，适当增加地方的机动财力。这是新中国成立以来对财政管理体制进行的一次重大改革尝试。但一定五年不变的财政管理办法在执行中遇到了困难，1959年，为了使财政预算的安排与年度国民经济计划相衔接，中央财政决定实行“总额分成、一年一变”，通过每年核定各地的预算指标和财政收入留用比例，以更好地处理中央和地方的财力分配关系。

3.1961-1965年，加强集中统一的财政管理体制。三年“大跃进”带来巨大损失，加上连续发生严重的自然灾害，1961年，党中央提出了国民经济的“调整、巩固、充实、提高”八字方针。为了更好地贯彻这个方针，需要在统一政策、统一计划和统一制度下，统一调配人力、物力和财力。为此，1961年对分级管理的财政体制做了调整，中央决定将财政权限集中于中央、大区和省(市、自治区)三级，坚决纠正财权过于分散的现象，把下放给地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理，原下放给地方的权力也基本收回。