杨卫东：试论第三轮国企改革（5）

以功能为导向，推进第三轮国企改革，是一项系统工程，涉及方方面面。就国资管理与国企而言，重点是要做好四大战略转移的工作。

第一，加速国有资本从生产领域向公共服务领域的转移。在计划经济体制和市场经济体制下，国企功能的最大区别是，前者集中在生产领域，后者集中在公共服务领域。改革开放以来，我党确立了“以经济建设为中心”的基本路线，创造了30余年的高速发展期。但是，我们太多地注重了经济效益，在向市场经济转型的过程中，国企非但没有从生产领域向公共服务领域转移，相反，将产业化、商业化、市场化引入公共服务领域。反向的操作，导致供电、供水、供气、通讯、交通等公共产品的垄断和服务的质次价高；教育产业化、医疗市场化、住房商业化、城乡二元化使公共服务越来越不适应社会的需要，绝大多数人得不到满意的基础公共服务和社会公共服务。通常，经济社会愈发展，人们对公共服务的要求和期望愈高。而我国在高速发展中，不但没有注意公共服务的协调发展，而且使许多公共服务压缩和变性。由此，人们日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾越来越突出。谁来解决公共服务不足的问题，缓解市场经济进程中的社会摩擦呢？笔者认为国企应责无旁贷地承载起这一重任。在现代社会，提供公共服务是政府的主要职责。国企是政府提供公共服务的主要工具，在市场经济中这是国企的本质性功能。国有资本从生产领域向公共服务领域的转移，是国企以经济效益为主向以社会效益为主的转变，是国企从计划经济实质性迈向市场经济的转变，更是国企功能的一次历史性的根本转变。这种转移不是所谓的“国退民进”，它充分反映了社会主义市场经济的内在要求，是社会主义性质的根本体现。从这个意义上讲，国有资本从生产领域向公共服务领域的转移，不仅是缓解我国当前各种突出社会矛盾、健全公共服务供给体制的重要举措，而且是推进社会主义市场经济体制、实现和谐社会的必由之路。

第二，国有股份从控股向参股转移。国有企业的多元化从1993年正式开始，这一年中央作出了建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，提出了建立现代企业制度是国企改革的方向。并且出台了《公司法》，从法律上保证国有企业的公司化问题。此后，国有企业纷纷转变为有限责任公司和股份公司，至今绝大多数国企已多元化，独资公司和独资企业的比例小到可以忽略不计。但是，这只是形式上的多元化。因为，在主张多元化时我们在政治上强调得更多的是国有经济的控制力。“控制力”是一个容易引起歧义的词汇。它既可理解为对全社会经济的控制，也可理解为通过对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制，影响社会经济，还可以理解为对社会经济的调控。然而在实际运作中，大多数国企领导人和政府官员把控制力理解为控股。因此他们在放弃一些小企业的同时，常常把做强做大、争取控股地位作为自己的目标。据《中华工商时报》2009年2月25日报道，“2008年国有企业发展状况出现了两个1/10现象，数量少了1/10，分量重了1/10，形成向规模化、集团化方向发展的趋势……工商总局的相关报告指出，随着企业改革的日趋深化，国有企业对资本的控制力进一步增强，国有企业改制增资明显，法人户均注册资本突破两千万。2008年，各级工商行政管理机关积极支持大企业、大集团的战略重组、产业结构调整，采取事前介入、上门服务、全程跟踪方式，及时为企业改制提供咨询服务，简化企业改制登记注册手续，有力地促进了国有企业改组改制的顺利进行。广东省为了帮助电信有限公司改组，下发了《关于广东省电信有限公司及其分支机构登记注册有关问题的通知》，解决其吸收合并后的组织架构、前置审批衔接等问题；广东方面还为广东中旅(集团)有限公司解决了该企业品牌经营、投资主体多元化等重大问题；针对中石油、中石化、中油BP三大公司长期存在的加油站租赁经营政策不明确等问题，广东工商部门积极研究，协调省经贸委明确了租赁加油站的性质和有关规范事项，妥善解决了全省近300户加油站租赁经营问题……特别是一批大型国有企业改制重组为公司制企业，注册资本增加额较大。如沪汉蓉铁路湖北有限公司增资到40亿，湖北能源集团、长江水利水电开发总公司增资10亿以上”[14]。国企风行做大，风行控股，控制了小股东，控制了行业，控制了市场，使多元化徒有其表，名存实亡。

国有股份从控股向参股的转移，有利于现代企业制度的实现或深化。现代企业制度归结为四句话：产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。如果国企控股，政府和企业的关系就割不断，权责难明确，政企难分开，也不可能形成科学的治理结构。只有当它成为参股角色，政府色彩才会淡化，股权制衡才能生效。

国有股份从控股向参股的转移，有利于消除国有企业特权，创造良好的市场经济秩序。脱去国企特殊企业法人外衣的办法只有一条，就是退出控股地位，在股权分散的公司则是退出第一大股东的地位。现在我国许多上市公司的背后是政府，因为公司的第一大股东是国企。上市公司的一系列不规范行为，都是国企利用政府实现的。推进国有股权的转移包括三层含义：一是独资公司向股权多元化转移，二是有限责任公司从控股向参股转移，三是上市公司从第一大股东向中小股东转移。只有这样国企才去除了它与生俱来的特权。

国有股份从控股向参股的转移，有利于国家的及时调控。这种调控表现在两个方面：(1)国有资产搭乘民企的快速便车，不断增值，可以减轻政府财政压力，提高调控能力。詹姆斯·米德认为，公有资产的市场收益可以降低对税收和国债的过度依赖，提高整体经济效率。(2)国企的参股状态可备不时之需。在市场发生变化、时局发生变化时，政府可随时增资或减资用以调控经济和社会。

国有股份从控股向参股转移，是国企改革的方向，但它不是绝对的。有些重要领域国企还需要独资，还需要控股，有些领域则可以完全退出。