强调参与和自治 城市管理思路当变（2）

城市治理顺应管理格局变化

城市规模扩大，社会公共事务不仅数量增加，而且日趋多样和复杂，只靠行政的力量不足以管好，必须动员社会力量一起参与管理，这是提高城市管理水平的必然选择。

在新形势下，社会管理格局在发生变化，实行城市治理顺应了这种变化，也符合社会发展潮流。

首先，城市管理的复杂性需要扩大城市管理主体，将社会成员都纳入主体范围，以“自理”促进“治理”，体现“城市之事众人管”的理念。城市规模扩大，公共事务不仅数量增加，而且日趋多样和复杂，原来的管理部门不堪应付。有的事情管得不理想，并不是因为政府部门不想把它管好，而是只靠行政的力量不足以管好，必须动员社会力量一起参与管理，这是提高城市管理水平的必然选择。

其次，地域功能和人员身份的复合性，需要扩大城市管理主体，接受和动员公众参与。处于转型阶段，很难按照传统的分类将地域功能和人员身份划分清楚。当前，城市化进程已经使户籍概念日趋淡薄，按照职业确定身份也变得不现实。上海户籍人口1300万，而常住人口却有2300万，即使是常住人口，人户分离也是常态。农业人口未必从事农业，而城市居民甚至海外归国人员务农也不是新鲜事。可见，没有公众的真正参与，实有人口真实状况都很难掌握，更谈不上有效的城市管理。

城市管理中一个突出的问题是流动人口管理。随着城市化率的提高，今后将有更多外来人口进入城市。为外来人口提供各种服务和便利，尤其是为谋求基本生活条件的外来人口提供各种服务，需要城市管理有一个大变化。多样的服务不能都指望由政府部门解决，社会力量参与城市管理有助于拓宽解决社会矛盾、满足社会需求的渠道。因此，即使覆盖全部实有人口的动态管理服务体系建成之后，有些管理事务仍应交由社会甚至市民自理。

城市治理把城市视为动态的管理空间，淡化按照地域和人员身份，为顺应城乡一体化的发展趋势，今后还应对以户籍人口为基础的统计指标做一番清理，以提高统计的科学性。

第三，注重民意表达和对民意的回应，满足公众的多方面要求，需要接受和动员公众参与城市管理。经济和社会发展，使人们利益和价值取向趋向多元。现在，任何一项政策出台，都不能指望一致称好，人人从中受益而没人受损的所谓“帕累托最优”不可能出现。城市管理也是如此，旨在维护公共利益的措施执行难度在加大，而不同群体的个性化需求很旺盛，对既得利益结构的调整更是困难。强调城市治理，是力图通过公众参与形成社会矛盾的协调机制，往往社会达成一定共识，就可以帮助化解部分社会矛盾。

公众参与管理城市，对于抑制政府部门利益也是有益的。政府掌握着公共权力，应当运用掌握的权力有效配置社会资源，确保权为民所用。但是，由于制度设计以及实际运行中的因素，尤其是唯GDP论的影响，使政府部门往往也会形成一己私利。在立法中经常提到，要防止立法中的部门利益倾向，所谓部门利益，就是政府部门的一己私利。民主立法的实践已经显示出公众参与对遏制部门利益倾向的作用。在城市日常管理中，公众参与也一定可以发挥类似作用。

实行城市治理，已经具备一定现实条件。一些社会组织在解决城市发展面临的问题时，已经在发挥政府机构不能替代的作用。公众在民主政治建设中，已经逐步接受并确立起公民意识。信息传播的便利，为公众利益诉求的表达提供了便捷途径，对城市管理者而言，可以迅速知晓社情民意，也可以迅速做到上情下达。社会成员据此对社会事务形成独立评判的可能性有所提高，权利意识也有所增强。这是社会进步的表现，但也给城市管理者带来挑战。例如，管理者发布信息中的瑕疵会因此而放大，公信力会因此而遭损。同时，由于信息传播的便利，常常会引得人们相互攀比，不恰当提升对利益的期望值，信息传播的无障碍甚至会使谣言迅速传播，这些都会给管理者带来压力。当然，准确的信息广为传播会有利于利益调整、化解矛盾。公平、公正、公开，会促使社会心理发生积极向好的变化。

社会建设为扩大城市管理主体，接受和动员公众参与提供了条件。城市的各种事务，衣食住行、工作生活、男女老幼，无所不包，全靠政府解决，根本做不到。而社会成员的自主意识不断增强，对政府工作的要求日益提高，这种情形与二十年前、甚至十年前有很大不同。中共十六届四中全会提出 “党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理格局”之后，城市管理也在向这方向发展，这为城市治理提供了良好的社会氛围。现在，各级政府更注重社会协同和公众参与，完善现有的利益表达途径，以期形成一个官民互动、功能互补的合作协同机制。事实上，在官民互动中，政府能发现工作中的不足，修正决策和行为，公众则能识别、预防、克服生活中的各种矛盾。但是，官民在互动中都需把握好“有序”和“无序”、“服务”和“管理”的尺度，做过头或者做得不到位，都可能诱发甚至加剧社会矛盾。参与互动也是公众实行自主管理的实践和训练，有助于提高他们政治参与的能力和水平，进而强固我国民主政治的基础，推动社会主义政治文明建设不断进步。