彭宗超：进一步完善甲型H1N1流感应急协调和预警机制

甲型H1N1流感已传入我国内地，国家政府、社会团体及普通人都被这场大规模肆虐的流感所牵动。如何认清流感的防控形势？在整个社会体系中，如何培养公众风险意识，加强健康科普工作，如何应对公共卫生危机，以及建立在全社会基础上的联防机制如何协调运作等等，这些都成了迫切需要解决的问题，为此记者采访了清华大学中国应急管理研究基地主任彭宗超教授。

要建立内外一体面向全社会全员的公共风险沟通机制

记者：甲型H1N1流感爆发以来，疫情信息的沟通显得非常重要，如何更好地应对不断变化的疫情，需要对政府的风险沟通机制作一个审视，您怎么看待这个问题？

彭宗超:公共风险沟通机制包含两个方面，一个是政府内部的沟通机制，这其中又包括政府纵向层级间风险沟通和政府横向部门间的风险沟通两类；另一个是政府外部与大众之间的公众沟通机制。目前来说，党中央和国务院的领导已经高度重视甲型流感及其未来可能的大流感风险，但还有某些地方领导或部门领导对该风险还缺乏足够的认知。公共风险沟通机制不光要强调对民众的沟通，政府内部领导间的风险沟通也非常重要。如果领导没有足够的风险意识，那和民众的沟通也无法进行。不仅中央部门要引起足够的重视，地方部门也要引起足够的重视；不仅卫生部门要重视，其他诸如铁路、民航、农业等等部门也都要联动起来，这就需要各级政府都要建立内外一体并面向全社会全员的公共风险沟通机制。

既有政府内部的，各个层级，各个部门之间的沟通，也有和普通民众的风险沟通。既要让他们意识到疫情的有关风险，提高他们的风险认知和警惕性，了解自我防护、家庭防护、地方及部门防护和各自业务持续的有关知识，还要帮助他们建立应对未来风险的信心。为此，我们公共风险沟通也需要讲究科学和策略。比如现阶段根据甲型H1N1流感的传播规律和致病情况，可以宣传它“可防、可控、可治”，同时也要告知它具体的传染能力、病死率、防控办法及有效性、治疗办法及有效性，同时也不要讳言它在传播与致病致死方面的特殊性，它的防控难度和治疗难度以及它未来变异的不确定性。这就是说它目前虽然还是可防可控可治，但未来可能有变化，需要全社会既要充满信心，远离恐慌，也要高度警惕并做好危机准备。科学而策略的沟通方法应该是多借助专业研究成果并通过可信的传播与沟通渠道与方式客观地把疫情本身眼下与未来的特点和风险都普及到各个部门和普通大众之中，让各方都能做出自己的判断。我们政府不能因为仅仅忌惮于危机本身可能引发社会恐慌，而急于帮助大众直接作出简单的判断，这样既不利于唤起各有关部门和社会大众必要的警惕性，也不利于各方为未来的危机做好充分的准备，甚至还可能给我们的危机应对带来不必要的麻烦。

中国需要建立超越部委之上国家级的应急协调机制

记者：在严峻的防控形势下，政府的防控体系如何运作，内部工作如何协调，统一步调，政府内部的协调机制应该如何建构？

彭宗超:中国的防控机制从中央来看，已经建立了一个以卫生部为主的跨部门联防联控的协调机制。现在主要是卫生、质检、农业、交通等部门的整合。但是国家层面的应急指挥中心还没有成立，这就需要我们加快步伐。现在主要的防疫工作是卫生部在协调，我担心它对各部门的协调难度可能不小，在力度上还需要加强。国家需要建立以卫生部为主体但又高于卫生部的有效的应急协调机制，一个国家层面规范化的应急指挥部。非典时期建立的以副总理直接领导的应急指挥机制是非常好的经验，因为它非常好地协调了包含卫生、铁路、交通等各有关部门之间的关系。这次疫情防控过程中也暴露了一些问题，就是某些卫生疾控部门没有能够很好地和铁路系统和交通部门形成有效的协调机制，从而给出现疫情后的隔离观察工作带来不应有的困难。

全民总动员机制的建立依赖于疫情的发展态势

记者：有的应急专家在这次甲型H1N1流感爆发时提出，要建立在国家层面的全民总动员的准备，您怎么看这个提法？

彭宗超:这同样也要看疫情发展的状况，如果各个省，各个地区都有疫情爆发，那就要做好全民总动员的准备。如何只是个案的话，则没有必要做全民总动员。全民总动员的成本也是非常高的，现在做的工作主要是及早地对大众进行疫情防控的风险沟通和宣传教育，让大众了解甲型H1N1流感本身的一些特点，在国际上流行的趋势和特征，如何防控。另外，对未来的大流感流行的风险也要让大众有充分的认知，这些是应该对全民普及的方面。所以在发生全民大动员可能性之前，要做好这些工作，否则即便是全民总动员，也不一定能达到预想的目标，民众也可能会非常被动地参与进来，从而影响疫情防控的实际效果。

要引入市场机制促进公共卫生事业的发展

记者：您怎么看公共卫生这个概念，国家在政策层面和指导方向上应该如何支持公共卫生事业的发展，政府应扮演什么角色？

彭宗超:公共卫生不仅强调的是卫生，更多强调的是公共卫生事业。公共卫生很大程度上是一种政府公共物品，政府的工作主要是投入同时承担相应的责任。实际上，在卫生领域分很多的内容，在疫病的防治方面，这更应该是一种公共物品，政府在这方面应该是责无旁贷，要加强资金投入。但是，在医疗服务方面，除了基本医疗可以属于公共物品外，其他可以归属准公共物品和私人物品，诸如具体的住院条件和医护条件，它们往往取决于每个人的不同需要层次。不能过分强调公共卫生都应该作为公共物品，这不利于吸引民间资本介入到提高卫生服务整体水平的过程中。国家应对公共卫生事业中的公私物品做一个更加明确的界定，从而减轻政府在资金投入方面的压力，并集中有限的资源到真正需要投入的公共物品领域党中，并引入市场机制进行公共卫生资源的优化配置。

政府需主动承担提供风险信息和沟通的责任

记者：目前国家对甲型H1N1流感的防控正全面有序的开展，但是大众对这场可能爆发的危机认识好像还不太够，没有足够的风险意识，同时在防控工作中部分公民也没有表现出应有的社会责任感，您如何看待这个现象和问题？

彭宗超:首要要明确公民风险意识如何产生？公民的风险意识除了自身主动学习以外，很重要的一个渠道，需要政府和媒体主动提供有关的风险信息。如果政府和媒体没有能够及时准确提供有关疫情的全面信息，公众自然也就无法建立我们期望的风险意识。如今疫情发生过程中一些公民的风险意识不够一方面是公民自身缺少对风险信息的学习，而更重要的是要反思政府还需加强风险沟通工作。根据我们已有的公民大流感风险认知调查发现，公众获得风险信息的主要来源是政府和报纸、广播、电视、网络等大众媒体。因此政府和大众媒体必须必须积极主动承担风险信息提供和沟通的责任，这样，公众才能真正提高风险意识和危机意识。在帮助公民建立正确的风险意识的同时，还要帮助公民建立社会责任感。对公民社会责任感教育也是政府和公众进行风险沟通中的一项重要工作。总之，政府在风险沟通中需要做的工作就是两点，一是提供足够的风险信息，另一个就是对公民提出明确的行为标准，包括道德标准和法律标准等。

国家应尽快出台紧急状态的专门法律

记者：诸如在甲型H1N1流感之类的紧急或危机情况下，我们可能会遇到许多平时没有显现的特殊社会问题，政府可能需要采用一些特别的紧急干预行动，迫切需要紧急状态下的法律支撑，您怎么看这个问题？

彭宗超:虽然我们的法律比以前取得了非常大的进步，在卫生应急方面的法律与预案也比较健全了。但是在危机极端化情况下的法律规范还没有很好地建立起来。同时宪法和相关法律中的许多概念还没有具体的法律界定。例如，如何界定紧急状态，在什么条件下可以适用紧急状态的宪法和法律条款？因此，在未来应对大流感的准备计划里面，我们应该把大流感可能导致的在现有突发事件应对法不能很好解决的极端严重局面纳入法制准备战略考量。国家最好尽快出台紧急状态方面的专门法律，或者在现有突发事件应对法中细化其中有关紧急状态的相关条款。只有这样，才能在应对将来的极端情况时立于主动地位。相反，如果出现极端情况，没有紧急状态方面相应的法律法规可以支持或者援引，我们的应急或危机管理就很难完全做到有法可依和有法必依。应该意识到，如果爆发大流感的疫情，有可能大面积使用隔离和部分限制人身自由的措施。因此，提前考虑出台有关紧急状态方面的专门立法显然非常必要。

全社会的防控体系包含四大主体

记者：您认为全社会的防控体系，应该包括哪些方面，他们各自如何分工，各自起着什么样的作用？

彭宗超:作为一个整体的防控体系，不仅包括政府和非政府组织，还包括企业和市场，这些力量都需要充分利用。一个整体的危机应对会卷入很多的主体，政府各层级各部门，非政府组织的各种类各部门都会加入其中。非政府组织不同类型的主体所起的作用是不同的，但是如果大流感的爆发，他们的界限可能就没有那么明显。比如，非政府组织中的和医疗相关的组织要发挥自身的作用，同时其他非政府组织也要在防控体系中找到定位，协助搞好防控工作。除了政府和非政府组织的作用之外，企业也要担负着重要作用，需要协助政府的防控工作，一方面做好企业内部的防控工作，另外还要积极地为社会排忧解难，提供力所能及的社会捐助等等。还有一个重要主体是市场。一般而言，在危机爆发时，强调的是政府对市场的规制，但同时我们也要充分看到市场的自身调节作用。在危机爆发时，如果资源在总量上很充足，只是因为这些资源在地区分布的供求关系上的有一定的矛盾，那么市场的调节作用会比政府更加有效率。对此，政府可以适度允许这些资源的价格有一定范围的波动，同时做好必要的市场价格监督工作。但是，如果资源在总量上是非常稀缺的，那么市场的作用就非常微弱了，因此，只有政府才能统筹协调这些稀缺资源的优化配置。当然，同时政府在资源的稀缺的情况下，必须注意资源配置的公正性，以防止特权者和特殊利益群体侵占稀缺资源从而导致社会不公和社会不满现象。

政府应建立正常的疫情预警与预警发布机制

记者：面对当前形势，国家应该如何应对可能出现的大危机，应该把应对策略提升到什么样的级别，国家预警机制应该如何运行？

彭宗超:我特别呼吁政府在应对甲型H1N1流感时应建立正常的疫情预警与预警发布机制。许多国家已经建立了相应的预警发布制度，发布诸如蓝色、黄色、橙色、红色等等的预警级别。这种预警机制会根据疫情的发展态势进行相应的升级或者降级的调整。中国内地已经出现了3例病例，应该在国家层面或者城市层面非常及时的建立疫情预警及预警发布机制。建立预警机制本身也是法制化应对危机的过程，有了相应的疫情预警机制，那么相应的预警响应行动就有了充分的法律根据。我们不能过分担心疫情发布的预警机制是否会引起社会恐慌。试想如果不能及时地发布疫情预警级别，让公众更早地关注风险并做好响应，真到疫情突然严重时才告知公众，反倒可能引起公众心理更大的恐慌。如果国家卫生部门能根据疫情发展，逐渐提升预警级别，公众就能从心理层面和行动层面做好应对疫情的各种准备。在外国爆发疫情同时我国存在危机风险的时候，我们就应该启动我们的疫情预警机制，现在已经有了国外输入型病例，则应该及时提升预警级别，将来一旦出现内部型病例，更应提升预警级别。及时启动和运用公共卫生应急预警及预警响应机制，是完全符合我们国家有关法律和预案规定的，也是公共卫生应急管理国际化规范化的行为。

客观的看待非典经验

记者：您能不能谈一下非典经验对应对甲型H1N1流感这种危机有什么可以借鉴的？

彭宗超:首先，非典之后，我们各级组织在由平常状态转为应急状态的过程中已经可以做得更加及时和有序。在此次应对甲型H1N1流感过程中，非典的许多经验是可以借鉴的。其中最突出的亮点经验是全社会的动员机制和全民防控，这是在非典中被证明非常有效的，现在也可以用来应对甲型H1N1流感。但是，我们也要看到非典和甲型H1N1流感还是有很多不一样的，相应对应对措施的要求也应有所不同。非典被证明仅仅在感染者发病以后才有传染性，而甲型H1N1流感可能在潜伏期，也即发病前一天就有传播的危险，这就会大大加大我们防控的难度。非典并没有出现多波连续攻击的情况，而甲型H1N1流感可能会有第二波和第三波更具威胁性的攻击，这也使得我们对于甲型流感的防控更加艰难。因此我们决不能因为有非典的经验而对甲型H1N1流感的防控盲目乐观，而应该把预案做得更加充分，出台更有针对性和更有效的防控策略。

要关注疫情不同阶段对经济不同行业的具体影响

记者：您曾经呼吁过在应对危机时，要做多方面的预案工作，其中提到了要做经济预案，这种经济预案的出发点和着力点是什么？

彭宗超:这要看疫情本身发展的态势，我们曾经也做过相应的专门研究，把可能的大流感暴发分为温和式和严重性两类爆发。现在的甲型H1N1流感是否会引发大流感还有一些不确定性，还需要进一步的观察，不能说今天的甲型H1N1流感会对经济造成非常严重的后果。目前要观察一下疫情的未来发展态势，从而在以前研究的基础上做好相应的准备。同时，我们现在研究的重点不能仅仅探讨疫情对GDP的总体影响，还应该特别关注疫情发生发展的过程，疫情的不同阶段对经济不同行业的具体影响，这些研究能对政府部门有力、有序和有效地应对可能的经济危机提供有价值的政策参考。

记者：清华大学中国应急管理研究基地在甲型H1N1流感国外爆发时就突出关注了疫情，您能不能介绍一下您们对疫情研究的相关情况？

彭宗超:我们前期有了一些相关研究，对甲型H1N1流感也非常关注。关注本身最重要的出发点是考虑到本次疫情可能会对公众的健康产生巨大威胁。自从疫情爆发以来，基地的《危机管理通讯》出了六期甲型H1N1流感特刊，对相关的问题已经及时提出了一些政策建议，上报给相关部门，有些已经受到高度重视。我们希望通过基地的研究工作，帮助我们的政府和社会及早地了解疫情的相关风险，对疫情的未来发展做好更系统和更充分的准备。