辛亥革命与我国地方自治：回顾与思考（2）

二、新中国地方制度的建立和发展历史经验表明，照搬西方国家宪政和地方自治的种种方案，不能完成中华民族救亡图存的使命和民主建国的历史任务。新中国没有沿袭辛亥革命以来的地方自治制度，而是在根据地建设和改造旧中国的地方制度基础上建立起新的地方制度。 （一）地方制度建立和发展的三个阶段从宪法角度看，建国后我国地方制度的建立和发展经历了三个阶段。 第一阶段以起临时宪法作用的《共同纲领》为标志。《共同纲领》规定人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。并规定各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。 1954年宪法确立了我国中央高度集权的体制，地方制度的发展进入了第二阶段。 1978年12月十一届三中全会以后，地方制度发展到第三个阶段。1982年宪法规定，我国是“统一的多民族国家”，“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，“国家在必要时得设立特别行政区”；“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。在宪法原则指导下，我国根据不同地方的具体情况和实际需要，分别形成了符合国情、各具特色的复合型地方制度：在一般地方实行民主中制，在民族自治地方实行民族区域自治，在特别行政区实行高度自治。 （二）我国复合型地方制度的必然性从历史条件看，中国是有着悠久历史的统一的多民族国家。早在公元前221年，秦朝就实现了国家的统一，汉朝进一步发展。此后，汉族建立的隋、唐、宋、明等以及少数民族建立的元、清等中央政权，都把建立统一的多民族国家作为重要目标。 我国历代中央政权，大都在实现政治统一的前提下，保持民族地区原有的社会制度和文化形态。尽管旧的社会制度下民族间也发生矛盾、冲突甚至战争，但中国统一多民族国家的存在是主流。 从现实情况看，我国人口、资源分布和经济社会文化发展很不平衡；在长期的发展过程中，各民族频繁迁徙，逐渐形成了大杂居、小聚居的分布格局。这种社会经济状况和相互依存的人口分布状况决定了以少数民族聚居的地方为基础，建立不同类型和行政级别的民族自治地方，有利于民族关系的和谐稳定、社会经济的发展和各民族的共同繁荣。 从理论基础看，马克思列宁主义从社会发展和无产阶级革命的利益出发，坚持建立集中统一的共和国，同时认为，民族区域自治是建立现代真正民主国家的条件，是解决民族问题的重要途径。列宁指出，恩格斯同马克思一样，从无产阶级和无产阶级革命的观点出发坚持民主集中制，坚持单一而不可分的共和国。但是，“民主集中制不仅不排斥地方自治以及有独特的经济和生活条件、民族成分等等的区域自治，相反，它必须既要求地方自治，也要求区域自治”。[4] 因此，宪法确立我国是统一的多民族国家，并确立和实行民族区域自治制度，是合乎我国国情的正确选择。但我国在民族自治地方实行的是民族自治和区域自治，它根本不同于辛亥革命以来的旧中国的地方自治制度，也不是一般意义上的地方自治。 宪法在总纲的第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。 1990年4月4日七届全国人大三次会议和1993年3月31日八届全国人大一次会议分别通过的《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，是与《民族区域自治法》、《地方组织法》具有同等效力的基本法律和宪法相关法。特别行政区制度作为一种在全国实行的制度，是我国整个国家体制的一部分，是我国地方制度的重要类型，它应与民族区域自治制度、体现人民代表大会制的普通地方制度一样，在我国的基本政治制度中应具有重要的地位。 在特别行政区实行的高度自治是有中国特色的地方制度，不是完全的自治。根据1985年《欧洲地方自治宪章》，地方政府确定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的重要公共事务的权利，应通过以直接、平等、普遍选举权基础上实行的秘密投票方式自由选出的议员组成的地方议会来行使；地方自治还有赖于法律允许的地方居民大会、公民投票或其他任何形式的公民直接参与。换言之，西方意义上的地方自治主要是指地方政府作为全体居民组成的自治团体的一种自下而上的、固有的权利和责任，参与自治事务是居民的一项重要的权利，尽管地方自治要通过宪法和法律授予。但是，特别行政区的高度自治权是由中央依法授予的，不是香港、澳门特别行政区原来就有的，主要是指特别行政区立法、行政、司法机关对特别行政区事务的一种权能，且特别行政区的高度自治体现了行政主导。这些与西方国家的地方自治不完全相同。