高强：深化财政改革 强化预算监督（2）

二、分税制财政体制改革和税制改革存在的问题。

实践证明，1994年以来实施的分税制财政体制改革和税制改革取得了巨大的成就。同时我们也要看到，分税制财政改革和税制改革以来，我国的经济社会环境发生了重大的变化。现行的财税体制和税收制度与科学发展观的要求，与各级政府的愿望，与社会各界和人民群众的期望，确实还存在一些不相适应的问题，主要表现在两大方面。

第一，政府性收入管理不够规范。

财政收入是政府参与国民收入分配的重要工具，其基本职能是筹集国家建设资金、调节企业和居民收入分配。科学的财政收入管理应当是收入规模适中，不能太大也不能太小；收入结构比较合理，以税收收入为主、非税收收入为辅；收入功能比较健全，既能够为政府履行职责筹集必要的资金，又能够通过调节企业和居民的收入分配，促进经济社会的协调发展；收入法制比较完善，依法征收、依法管理，并将政府性收入全部纳入预算，接受人大的审查和监督。而目前的政府性收入管理状况与上述科学管理的要求存在较大的差距。

第二，财政支出管理不够科学。

财政支出是政府履行职责的基本财力保障，财政支出的基本原则是取之于民用之于民，为国家安全服务，为改善民生服务，为促进经济社会协调发展服务。科学的财政支出管理应该是责任明确、结构合理、分配规范、突出重点、勤俭节约、注重绩效、依法执行、依法监督，而目前财政支出的管理与上述要求也存在较大的差距，具体表现在下面几个方面。

一是政府性的收入规模模糊不清。目前我国的财政收入统计只限于列入公共财政预算的财政收入，而国际上很多国家是采用国际货币基金组织确定的统计口径，将税收收入、政府非税收入、社会保险收入、政府性基金收费还有政府及所属单位的财产收入、出售商品收入和服务性收入以及罚款收入、转移性收入都计算在政府性的财政收入之内。这种统计口径差距造成了我国的政府性收入规模不清，科学客观地评价我国的收入规模存在很多困难。

二是财政收入结构不够合理。税收收入所占的比重逐步下降，从1994年到2009年在全国公共财政收入中，税收收入所占的比重由98.3%下降到86.9%。而非税收收入增长过快、规模过大。在税收收入中，增值税、消费税、营业税所占的比重比较高，而调节居民收入分配的所得税和财产税占的比重比较低。所得税和财产税的基本功能侧重于调节收入分配。目前居民之间的收入差距已经很大，急需加强调节，但所得税和财产税所占比例偏低的格局还没有扭转。总体上看，现行的税制结构筹集收入的功能比较强，调节收入分配的功能比较弱。

三是政府间的支出责任界定不够清晰。一是政府的支出范围界定不清。有些应该由政府支出的如社会保障、义务教育、公共卫生、基本医疗、文化事业等远远没有到位，甚至有些还被推向了市场，而有些应该由社会或民间投资的企业发展的如城市改造、基础设施建设等却大量的由政府直接投资，使财政上承担了沉重的责任。从总的趋势看，政府的支出范围越来越大，支出责任越来越重。二是中央与地方政府之间的责任划分不清。决策权绝大部分是在中央政府和省级政府，基层政府决策权很小，而执行权基本都在基层政府，中央、省乃至一些市级政府都是规划、指导、监督、推动、支持等等职能，最终落实事权责任的是基层政府。三是地方各级政府之间的支出责任划分不够合理。目前省级财政除了保障本级支出和辖区内的宏观调控支出以外，承担的具体的支出事务很少，却掌握了很大的资金分配权。中央的三万多亿的转移支付分配都分到省级政府了，而大量的支出事务如支农、教育、卫生、社保、城市建设、公共安全等主要是市、县政府承担，而基层政府可支配的财力却很少，主要依赖上级补助。导致了支出责任在基层、财力分配在上级的不合理局面，也形成了基层政府的支出责任与财力保障严重的不匹配。四是政府新增的支出责任越来越多。国家每年都制定多项新增的支出政策，不仅中央财政向地方补助大量资金，还要求地方财政配套，有些政策因为地方财力不足而难以落实，也有不少地方为落实配套资金而大量去借债。

四是地方政府缺乏稳定的支柱财源。中西部地区特别是少数民族地区的支柱财源明显不足，主要依靠中央的转移支付来维持运转。有些省如四川省去年全省的财政支出来自于中央转移支付的占69%，自有财力占31%。而在一些县，上级的转移支付和补助占90%，县级财政自有财力的支出仅占10%。这就形成了支出责任和财力保障的严重倒挂，“跑部钱进”、“要饭财政”等等难以避免，各地方的办事处、驻京办遍地开花难以避免。中央多次强调要建立健全县级基本财力保障机制，人大也多次提出要求，但是进展缓慢效果并不明显，不少地方为履行职能保障支出就要千方百计地筹集非税收入。

五是财政转移支付制度不完善。一是转移支付结构不够合理。转移支付应该是以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，而在实际工作中却出现了专项转移支付规模大于一般性转移支付的不合理情况。2009年，中央专项转移支付资金占转移支付总额的52%，虽然2009年有拉动经济、确定重大项目多的特殊情况，但是这个比例还是太高了。二是要求地方配套资金过多。多数专项转移支付要求地方配套30%到40%，有些项目配套比例甚至达到70%以上。三是专项转移支付的管理成本高效率低。专项转移支付是由中央部门确定项目下达省级财政，先由主管部门和其他综合部门一起商量项目，再由省级部门下达到市县，环节很多，工作量非常大。基层政府部门为了争取专项转移支付资金，层层向上级汇报，成本很高。一些项目审批的资金不够透明，也很容易滋生腐败，不少转移支付下达时间很晚，有些甚至到年底都难以下达，造成年终大量的资金结转和闲置。

六是政府债务的风险比较大。一是中央国债余额持续快速增加，2010年中央国债余额是71208亿元，比2006年增加了35640亿元，增长了一倍。二是地方政府债务规模迅速膨胀，特别是2009年为应对国际金融危机的冲击，各级政府纷纷建立了融资平台向银行大量借款搞建设，使地方政府的债务规模迅速扩大。据2010年7月份中国银监会统计的数据，截止到6月末商业银行对地方融资平台的贷款是76600亿，其中存在严重偿债风险的贷款是23%。很多省的债务是两千多亿，相当于地方年度预算的二到三倍。三是对政府债务管理不规范，制度不健全，缺乏统一的统计口径，难以全面真实地反映各级政府的实际负债情况。另外，我认为存在严重偿债风险的贷款应该比23%的比例要大得多，有很多社会效益的项目如修马路、高速铁路、高速公路短期内贷款根本收不回来。