“十二五”时期保障和改善民生的思路（4）

完善基本公共服务体系对改善民生的作用

我个人认为，提出完善基本公共服务体系是此次五中全会公报的一个亮点，也是一个最重要的信号。公报说，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，同时提出要提高政府的保障能力，推进基本公共服务的均等化。文件的表述虽短，但内涵还是比较丰富的，我们简单解读一下“符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续”的15字原则。

第一，符合国情。就是说基本公共服务体系建设要和当前我国经济发展阶段相适应，我们最大的国情仍然是处在社会主义初级阶段，不能超越国力但要按照国力的改进速度加快基本公共服务体系的建设速度。

第二，比较完整。就是说在基本民生的主要领域都要保证人们的基本公共服务要求，十七大讲人人享有基本生活保障。不过人们对这些领域有很多争议，比如有人提出城市交通是否算在内。关于这些我认为还应该界定的更准确一些，把政府的公共服务区分为两类，一是基本公共服务，二是非基本公共服务。基本公共服务在十七大报告中已经基本上讲明了，就是“五有”：学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，这就概括了基本公共服务的主要内容。

第三，覆盖城乡。就是要覆盖全体居民，无论是农村户籍还是城市户籍。

第四，可持续。应该是着眼于设计出这样一种制度，它在财力上是有保障的，能够随着国力的增强而不断提高，是常规的、长效的，那么这个体系就是可持续的。

从社会保障的角度，完善基本公共服务体系有几个要点。

一是把重点放在提高覆盖水平上，要让没有获得覆盖的尽快得到覆盖，至少在制度上覆盖它。

二是根据国力不断提高保障水平。新型农村社会养老保险要在“十二五”时期实现制度的全面覆盖，去年是第一年，实现了10%的覆盖水平，今年大概是23%。

三是建立一个城镇居民养老保险制度。现在有城镇职工养老保险制度，但那些没有就业的、非正规就业的居民很可能是被这个制度排斥在外的，因此形成一个居民的养老保险制度，就可以把就业的和不就业的同时覆盖，这样可以显著提高养老保险覆盖水平。

四是实现基础养老金的全国统筹。我们已经实现了基础养老金的省级统筹，我对这一点还有所怀疑，但现在我们明确说要在“十二五”期间实现全国统筹。如果说实现省级统筹是可以打折扣的，那么实现全国统筹是打不了折扣的，这意味着中央的责任更加明确。关于养老保险关系的跨省可转移的相关制度已经在逐步出台了。

五是城乡社会救助的全面覆盖，包括低保和医疗救助制度等覆盖全体居民。

六是实施更加积极的就业政策。我们面临着一个新的就业形势，我把它概括为就业矛盾越来越从总量矛盾转为结构性矛盾。金融危机时期，国务院明确提出了三大就业困难人群：农民工、大学生、城镇就业困难人员，这三大人群今后还是我们关注的重点。

从社会安定、百姓民生的角度看，就业是天大的事情，这个出发点是对的，但我一直想说我们更加重视就业、实施更加积极的就业政策不一定非要以劳动力市场上供大于求为前提。劳动力市场的矛盾主要有两类，一是周期性失业，随着宏观经济的波动，就业水平一定有波动，失业率也一定是波动的；二是自然失业，因为劳动者技能和劳动市场上的需求不匹配。这样的失业是任何时候都会有的。此外，还有一类失业是由于劳动力市场功能还不够健全，还不能通行无阻地把要就业的劳动者输送到需要劳动者的地方去，这叫摩擦性失业。

政府改革行政体制的同时有一个通过关注民生把政府行政职能的改革向社会管理延伸的过程，我把它概括为政府调控机制与社会协调机制互联，政府行政职能与社会自治功能互补，政府管理力量与社会调解力量互动，形成新型的社会管理模式推进社会建设，把人民群众利益的诉求转变为积极因素，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素解决在基层和萌芽状态。

我们现处在中等收入发展阶段，潜在的危险是陷入中等收入陷阱。要解决这个问题，经济发展是硬道理。此次五中全会中央也强调了这一点，转变经济发展方式是必要的、根本的途径，改善民生是根本出发点、落脚点。调节社会矛盾是一个重要的方面，因为在中等收入阶段，社会诉求多元化、激烈化，这不是说社会状况变坏了，而是人们的预期和现实的社会管理模式不相适应。在这种情况下，必须创新社会管理模式，用社会的力量去化解矛盾，把社会的力量作为政府的一个重要延伸和补充。

总体来说，“十二五”时期是充满希望的新的五年，但这五年里会有前所未有的可预见的和不可预见的风险，因此我们需要付出前所未有的努力，为全面小康社会建设打下重要基础！

（报告人系中国社科院人口与劳动经济研究所所长

据宣讲家网站报告录音整理）

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